Dipartimento per l'istruzione
Dipartimento per la programmazione ministeriale e per la gestione ministeriale del bilancio, delle risorse umane e dell'informazione

Nota 18 marzo 2004

Prot. 573\DIP\Segr

Oggetto: Gruppo di Lavoro per l'impianto di un modello di valutazione dell'andamento gestionale del sistema scolastico

        La Corte dei Conti, nell'ambito della programmazione delle attività di controllo per l'anno 2003 (Deliberazione n. 1/2003/G del 2-1-2003 della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato - vedi allegato 2), ha chiesto al MIUR di attivare specifiche indagini sui profili gestionale delle attività delle istituzioni scolastiche. In particolare, la Corte, nella sopra citata deliberazione, ha formulato le seguenti richieste: "L'attività di controllo, …, va estesa alle tendenze che emergono dalla gestione amministrativo-contabile delle Istituzioni scolastiche, disciplinata dal decreto interministeriale n.44 del 1° febbraio 2001: in tale contesto, assume peculiare rilevanza l'utilizzazione delle risorse finanziarie per la realizzazione del P.O.F. - Piano dell'offerta formativa - del quale andrà verificato il livello di realizzazione, con la conseguente analisi della formazione degli avanzi di amministrazione delle Istituzioni scolastiche".
       In base a tali richieste, nel corso del 2003 sono state attivate apposite rilevazioni riferite all'anno scolastico 2002-2003, che hanno consentito di fornire alla Corte dei Conti un primo, utile contributo.
        Nell'anno in corso, inoltre, a conferma del particolare rilievo istituzionale annesso alle problematiche in parola, con la Deliberazione n. 1/2004/G del 13 gennaio 2004 la Corte dei Conti, nel contesto della programmazione delle attività di controllo per l'anno 2004 ed in considerazione della caratteristica pluriennale e della particolare valenza dell'indagine, ha autorizzato la prosecuzione e l'eventuale ampliamento del precedente programma di controllo del 2003 (vedi allegato 3, par. 4).
       Si rende ora necessario - anche sulla scorta delle buone pratiche emerse nell'ambito delle sopra menzionate attività di rilevazione ed analisi - conferire alle diverse azioni intraprese a livello regionale carattere organico e sistematico, in vista della realizzazione di uno stabile sistema di monitoraggio e supporto alle decisioni che consenta di dotare l'Amministrazione di strumenti sempre più adeguati per valutare l'efficienza e l'efficacia della gestione delle istituzioni scolastiche e, di conseguenza, orientare gli interventi per il continuo miglioramento dei servizi scolastici.
       A tali fini, lo scrivente ha ritenuto opportuno costituire uno specifico Gruppo di lavoro (vedi decreto, allegato 1) che si avvale delle diverse competenze ed esperienze dell'Amministrazione e degli operatori del settore, in grado di assicurare il necessario livello tecnico-scientifico per la progettazione, sperimentazione e sviluppo del menzionato sistema.
       Considerata la trasversalità e complessità del tema, si invitano le SS.LL., in relazione alle rispettive attribuzioni e ai diversi ambiti di intervento, a fornire ogni possibile contributo e sostegno all'azione del Gruppo. In particolare, è opportuno che il Gruppo sia informato e supportato, anche documentalmente, sui progetti e studi in corso e sulle buone pratiche attinenti l'ambito tematico del monitoraggio e interpretazione dei fenomeni gestionali e della valutazione dei livelli di realizzazione dell'offerta formativa.
        Inoltre, tenendo conto - come sopra evidenziato - che il programma di controllo della Corte dei Conti del 2003 prosegue anche per tutto il 2004 e che la Corte ha richiesto una periodica informativa, nelle more della definizione di un omogeneo sistema di valutazione dell'andamento gestionale delle scuole e sulla scorta ed in una linea di continuità con le rilevazioni e le analisi condotte dalle SS.LL. nel corso del 2003, gli Uffici Scolastici Regionali assicureranno la prosecuzione delle indagini avviate a livello regionale per la valutazione delle tendenze amministrativo contabili della gestione economico finanziaria delle scuole e dei livelli di realizzazione dei piani dell'offerta formativa.
       In particolare, si porrà particolare attenzione alla rilevazione ed analisi:

• delle linee di tendenza della gestione amministrativo-contabile delle scuole, con specifico riferimento: alle modalità di allocazione delle risorse finanziarie; alle tipologie e capacità di spesa; alla verifica della correttezza e della legittimità degli adempimenti; al rispetto dei tempi;
• delle tendenze emergenti dall'utilizzazione delle risorse finanziarie per la realizzazione del programma annuale in termini di: articolazione, efficacia e coerenza della programmazione in funzione del POF; conseguente rispetto delle esigenze e dei fabbisogni formativi;
• del raggiungimento degli obiettivi formativi ed educativi in termini di: livelli di realizzazione dei progetti\attività previsti dal POF\programma annuale; valutazione del risultato\impatto degli interventi educativi e formativi realizzati.

E' opportuno che le informazioni siano recepite in una relazione conclusiva che, tenendo conto di tutti gli aspetti di cui ai precedenti alinea, contenga valutazioni complessive sull'andamento del sistema gestionale a livello regionale. La documentazione dovrà essere inviata entro il 15 giugno 2004, anche per posta elettronica agli Uffici di diretta collaborazione del Capo Dipartimento al seguente indirizzo: leonardo.nardella@istruzione.it.

Seguiranno ulteriori indicazioni anche in relazione agli esiti dei lavori del sopra menzionato Gruppo di progetto.

Il Capo Dipartimento
Pasquale Capo

Allegato 1

Decreto Dipartimentale n.5

Prot.    N. 326-DIP-Segr                                                                               Roma, 13 FEB. 2004

IL CAPO DIPARTIMENTO

VISTA la legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni recante “delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”;

VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 concernente le “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”;

VISTO il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e, in particolare, l’art. 5 che stabilisce attribuzioni e compiti del Capo Dipartimento;

VISTO il decreto del Presidente della Repubblica n.275 dell’ 8 marzo 1999 in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche;

VISTO il D.P.R. 11 agosto 2003, n. 319 con il quale è stata disciplinata l’organizzazione del Ministero dell’istruzione, Università e Ricerca;

VISTO il decreto legislativo n. 258 del 20 luglio 1999 con il quale sono stati individuati finalità e compiti dell’INVALSI;

VISTA la direttiva ministeriale per l’azione amministrativa, prot. n. 231/MR del 14 gennaio 2003;

VISTA la direttiva dipartimentale prot. n. 1081 del 30 aprile 2003 contenente indirizzi ed obiettivi operativi degli Uffici centrali e periferici nonché indirizzi per una efficace e strutturata azione di monitoraggio e valutazione degli esiti dell’azione amministrativa intrapresa rispetto agli obiettivi prestabiliti;

VISTA la Deliberazione n. 1/2003/G del 2 gennaio 2003 della Corte dei Conti - Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato - concernente la programmazione delle attività di controllo per l’anno 2003, nella quale, nella parte riferita al Ministero dell’istruzione, università e ricerca, si individuano i seguenti ambiti di controllo: linee di tendenza della gestione amministrativo-contabile delle scuole; tendenze emergenti dall’utilizzazione delle risorse finanziarie per la realizzazione del programma annuale; livelli di realizzazione del POF; modalità di formazione degli avanzi di amministrazione;

VISTA la Deliberazione n. 1/2004/G del 13 gennaio 2004 della Corte dei Conti -Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello stato-  concernente la programmazione delle attività di controllo per l’anno 2004, con la quale, in considerazione della particolare caratteristica pluriennale e di sistema della indagine riferita al settore dell’istruzione, si autorizza la prosecuzione e l’eventuale ampliamento del precedente programma del 2003;

CONSIDERATA l’esigenza di corrispondere alle sopra menzionate richieste della Corte dei Conti;

CONSIDERATO che tra le competenze strategiche di maggiore rilevanza, attribuite all’Amministrazione dalle norme sopra richiamate, figurano quelle relative alla valutazione dei profili dell’efficienza allocativa delle risorse e dell’efficacia dell’azione formativa ed educativa delle istituzioni scolastiche;

CONSIDERATO che, sul piano attuativo, ciò comporta l’impianto di un organico sistema di valutazione gestionale, omogeneo sul territorio nazionale, strutturato in raccordo con il sistema di rilevazione dei flussi finanziari e di spesa e con il sistema di monitoraggio degli obiettivi strategici ed operativi dell’Amministrazione, finalizzato a garantire nel tempo un costante flusso informativo di supporto alle decisioni strategiche ed operative, tale da consentire adeguate azioni correttive e di orientamento per il continuo miglioramento dei servizi scolastici;

CONSIDERATO, altresì, che detto sistema di valutazione deve essere opportunamente correlato, integrato e coerente con il complesso degli altri strumenti già operativi, o in fase di sviluppo, finalizzati sia alla valutazione dei diversi profili oggettivi di qualità ed efficacia dell’offerta formativa e degli esiti, compresa la valutazione degli apprendimenti,  sia alla valutazione soggettiva delle prestazioni dei dirigenti scolastici;

CONSIDERATO che lo sviluppo di un sistema di valutazione gestionale comporta riflessi sul piano dei processi informativi e della gestione informatica;

CONSIDERATA la necessità di garantire il coordinamento delle fasi di progettazione, sperimentazione e sviluppo del sopra menzionato sistema valutativo degli andamenti gestionali del sistema scolastico nonché di supportare il processo di diffusione e implementazione dello stesso con idonei interventi seminariali e formativi;   

CONSIDERATO che, a livello di Amministrazione periferica, sono state rilevate significative esperienze finalizzate alla valutazione del sistema scolastico sotto il profilo dell’efficienza allocativa delle risorse e dell’efficacia formativa ed educativa e che tali esperienze possono essere considerate buone pratiche a livello nazionale;

CONSIDERATO, altresì, che, ai fini della valutazione dell’andamento gestionale delle scuole, gli Uffici scolastici regionali sono chiamati ad assumere un ruolo determinante e strategico nella concreta gestione dei correlati processi di rilevazione, analisi e interpretazione, ad ausilio dei processi decisionali strategici ed operativi dell’Amministrazione nel suo complesso e per l’adozione delle opportune azioni correttive e di riequilibrio territoriale a livello locale;

CONSIDERATA l’opportunità, ai fini sopra esposti, di costituire un gruppo di lavoro che si avvalga delle diverse competenze ed esperienze dell’Amministrazione e degli operatori del settore, che assicuri il necessario livello tecnico-scientifico di progettazione e di monitoraggio, anche al fine di garantire l’adattabilità del processo nelle fasi di riassetto organizzativo del MIUR in attuazione del citato DPR 319\’03;

DECRETA

Art. 1 –Per i motivi espressi in premessa è costituito un gruppo di lavoro.

Art. 2 -Il gruppo di lavoro di cui al precedente articolo è così composto:

In rappresentanza dell’Amministrazione centrale:

Dirigente – Dipartimento  per  l’istruzione

Dirigente – Dipartimento  per  la  programmazione  ministeriale e per la gestione ministeriale del bilancio, delle risorse umane e dell'informazione 

In rappresentanza dell’INVALSI:

In rappresentanza dell’Amministrazione periferica:

Il gruppo di lavoro potrà essere integrato in relazione alle specifiche problematiche da affrontare.

Il trattamento di missione è a carico degli Uffici scolastici regionali.

Il presente decreto sarà sottoposto ai controlli di legge.

Roma, 13 FEB. 2004

                                                                                  f.to IL CAPO DIPARTIMENTO

1 Premessa

Le indagini di controllo, in base al vigente sistema costituzionale e legislativo, devono rispondere al duplice fine di informare il Parlamento ed il Governo sulla correttezza e sulla efficacia dell’azione dell’Amministrazione nonché di stimolare, ove occorra, l’autocorrezione di quest’ultima. Prospettiva che s’inquadra nella ridefinizione della collocazione istituzionale della Corte dei conti, divenuta nell’evoluzione dell’ordinamento, secondo l’espresso riconoscimento della Corte Costituzionale (sent. n. 29 del 1995), organo “al servizio dello Stato-comunità”, “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e “della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità”.

Ne consegue che l’attività della Sezione deve essere improntata al criterio di tempestività, riferendo su fatti gestionali vicini nel tempo e formulando osservazioni paradigmatiche per l’assunzione di comportamenti virtuosi.

Proprio tale finalità ausiliaria della funzione della Corte ha indotto la Sezione, in sede di programmazione, a tener conto prioritariamente degli obiettivi ritenuti di maggiore rilevanza tra quelli indicati nelle leggi finanziarie, nel D.P.E.F. e nelle Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri; senza trascurare, peraltro, attività che, sotto il profilo storico o per intrinseca connotazione, presentano elementi problematici.

Nel complesso, quindi, il presente programma ha tenuto conto della rilevanza e dell’attualità di alcune tematiche, cercando di inquadrarle in un contesto sufficientemente ampio e vario, idoneo a individuare significativi indici di comportamento per le Amministrazioni.

In particolare, la scelta delle gestioni da sottoporre all’attività di controllo è ispirata a criteri di carattere generale, quali: a) l’entità delle risorse finanziarie dei programmi inseriti nei bilanci; b) la complessità delle gestioni, sia in termini di competenze decisionali che di moduli operativi; c) l’importanza strategica attribuita dalle assemblee parlamentari e dagli organi di governo alla realizzazione del programma; d) l’esigenza di approfondire punti critici emersi a seguito di precedenti indagini; e) l’esigenza di verificare l’attività di autocorrezione posta in essere dall’Amministrazione, a seguito di precedenti indagini svolte dalla Corte; f) l’individuazione di elementi sintomatici di cattivo andamento della gestione, quali ritardi nell’attuazione dei programmi o la mancata utilizzazione di fondi; g) il grado di innovatività dei programmi in corso di realizzazione, con particolare riguardo agli obiettivi di contenimento dei costi ed ai collaterali strumenti di monitoraggio.

2. Criteri di riferimento per lo svolgimento delle indagini.

Per tutto quanto non espressamente previsto dalla presente deliberazione si applicano, per il procedimento di controllo, la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 50/CONTR del 2002 nonché le delibere di questa Sezione n. 15/2000, n. 11/2001 e n. 1/2002.

I magistrati istruttori, entro due mesi dalla presente delibera, sottoporranno all’approvazione al Presidente della Sezione un cronoprogramma della indagine a ciascuno assegnata. Periodicamente, a cadenza almeno trimestrale, forniranno al Presidente della Sezione una dettagliata informativa sul procedere dell’istruttoria.

La relazione conclusiva di ogni indagine di controllo sarà depositata, per l’esame collegiale, entro la data di scadenza del cronoprogramma o il diverso termine che, su motivata richiesta del magistrato istruttore, sarà stabilito dal Presidente della Sezione.

Ogni relazione depositata illustrerà la metodologia istruttoria adottata, la documentazione ed i dati più significativi su cui si fondano le valutazioni compiute, e sarà corredata di un fascicolo istruttorio, contenente gli atti presi a riferimento.

In ordine alle relazioni pubblicate nell’ultimo triennio la Sezione, previa opportuna ricognizione delle stesse, adotterà idonee procedure atte a controllare l’adempimento dell’art. 3, c.6, della legge n. 20/94.

Continuano, altresì, ad essere aggiornate le banche dati già esistenti presso la Sezione del controllo, elencate nel successivo apposito paragrafo.

OMISSIS

II.3. Ministero della Istruzione - Riforma scolastica: stato di attuazione della riorganizzazione dell’Amministrazione con particolare riguardo alle strutture decentrate (Uffici scolastici regionali e Centri servizi amministrativi a livello provinciale).

L’indagine costituisce prosecuzione ed approfondimento di quella avviata nell’ambito del programma per l’anno in corso: l’attività di controllo sinora espletata, infatti, ha evidenziato un forte disallineamento tra le vigenti previsioni normative e regolamentari e la realtà amministrativa, che ha dovuto tener conto dell’esigenza di assicurare, comunque, il corretto svolgimento dell’anno scolastico 2001-2002[1]. A ciò si aggiunga che è stato predisposto un nuovo regolamento di organizzazione, in considerazione dell’inadeguatezza di quello attualmente vigente (D.P.R. 347/2000), rispetto alla nuova configurazione del Ministero (ora dell’Istruzione, Università e Ricerca) e alle esigenze peculiari del sistema scolastico, il quale attende – tra l’altro - il varo della “Riforma dei cicli”. (Il disegno di legge-delega, A.S. n.1306, è stato di recente approvato dal Senato).

Già da tali considerazioni, appare evidente la perdurante attualità delle tematiche in oggetto, al fine di consentire alla Corte di seguirne gli importanti mutamenti ordinamentali, avendo particolare riguardo alla valutazione dell’applicazione del Regolamento approvato con il D.P.R. 275/99.

L’attività di controllo, pertanto, va estesa alle tendenze che emergono dalla gestione amministrativo-contabile delle Istituzioni scolastiche, disciplinata dal decreto interministeriale n.44 del 1° febbraio 2001: in tale contesto, assume peculiare rilevanza l’utilizzazione delle risorse finanziarie per la realizzazione del P.O.F. – Piano dell’offerta formativa - del quale andrà verificato il livello di realizzazione, con la conseguente analisi della formazione degli avanzi di amministrazione delle Istituzioni scolastiche. Infatti, tutte le assegnazioni che dagli Uffici scolastici regionali pervengono alle Istituzioni scolastiche costituiscono erogazioni per il bilancio del Ministero, ma in caso di mancata spesa da parte delle Istituzioni, proprio per l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione, non verrà attivato il circuito di ritorno, come avviene nel caso delle economie che danno luogo al versamento in conto entrata Tesoro.

A questo fenomeno, che per i motivi sottolineati in precedenza, potrà avere una portata considerevole sul bilancio 2002, dovrà quindi porsi rimedio, perlomeno in termini di lettura degli andamenti effettivi dell’organizzazione scolastica nel suo complesso. Del resto aspetti analoghi sono emersi in passato, sia pure in forma minore, per gli Istituti sperimentali.

In base alle suesposte considerazioni, appare persuasivo un disegno dell’indagine che, partendo dall’evoluzione dell’organizzazione strutturale, ne metta in evidenza tutte le implicazioni funzionali e metta adeguatamente in luce la rilevanza del sistema di bilancio e delle sue interrelazioni anche ai fini delle conseguenti valutazioni gestionali.

Il Presidente

(Tullio Lazzaro)

1 Premessa

Le indagini di controllo, in base al vigente sistema costituzionale e legislativo, devono rispondere al duplice fine di informare il Parlamento ed il Governo sulla correttezza e sulla efficacia dell’azione dell’Amministrazione nonché di stimolare, ove occorra, l’autocorrezione di quest’ultima. Tale prospettiva teleologica s’inquadra nella ridefinizione della collocazione istituzionale della Corte dei conti, la quale, nata come organo di controllo delle amministrazioni dello Stato, è divenuta nell’evoluzione dell’ordinamento, secondo l’espresso riconoscimento della Corte Costituzionale (sent. n. 29 del 1995), organo “al servizio dello Stato-comunità”, “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e “della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità”.

Ne consegue che l’attività della Sezione deve essere improntata al criterio di tempestività, riferendo su fatti gestionali vicini nel tempo e formulando osservazioni paradigmatiche per l’assunzione di comportamenti virtuosi.

Proprio tale finalità ausiliaria della funzione della Corte ha indotto la Sezione, in sede di programmazione, a tener conto prioritariamente degli obiettivi ritenuti di maggiore rilevanza tra quelli indicati nelle leggi finanziarie, nel D.P.E.F. e nelle Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri; senza trascurare, peraltro, attività che, sotto il profilo storico o per intrinseca connotazione, presentano elementi problematici.

Nel complesso, quindi, il presente programma ha tenuto conto della rilevanza e dell’attualità di alcune tematiche, cercando di inquadrarle in un contesto sufficientemente ampio e vario, idoneo a individuare significativi indici di comportamento per le Amministrazioni.

Più analiticamente la selezione del programma di controllo si è ispirata ai seguenti criteri: a) l’entità delle risorse finanziarie dei programmi inseriti nei bilanci; b) la complessità delle procedure realizzative, sia in termini di competenze decisionali che di moduli operativi; c) l’importanza strategica attribuita dalle assemblee parlamentari e dagli organi di governo a determinati obiettivi; d) l’esigenza di approfondire criticità emerse a seguito di precedenti indagini; e) la capacità di autocorrezione dell’Amministrazione, con particolare riguardo ad osservazioni critiche precedentemente formulate dalla Corte; f) elementi sintomatici di cattivo andamento della gestione, quali ritardi nell’attuazione dei programmi o la mancata utilizzazione di fondi; g) il grado di innovatività dei programmi in corso di realizzazione, con particolare riguardo agli obiettivi di contenimento dei costi ed ai collaterali strumenti di monitoraggio; h) la capacità della amministrazione di monitorare e verificare i risultati dei programmi finanziati con somme trasferite dal proprio bilancio, ma gestiti da altri soggetti.

2. Criteri e procedure di riferimento per lo svolgimento delle indagini.

Per tutto quanto non espressamente previsto dalla presente deliberazione si applicano, per il procedimento di controllo, la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 43/CONTR del 2003, nonché le delibere di questa Sezione nn. 15/2000, 11/2001, 1/2002 e 1/2003.

I magistrati istruttori, entro due mesi dalla presente delibera, sottoporranno all’approvazione al Presidente della Sezione un cronoprogramma della indagine a ciascuno assegnata. Periodicamente, a cadenza almeno trimestrale, forniranno al Presidente della Sezione una dettagliata informativa sul procedere dell’istruttoria.

La relazione conclusiva di ogni indagine di controllo è depositata, per l’esame collegiale, entro la data di scadenza del cronoprogramma o il diverso termine che, su motivata richiesta del magistrato istruttore, sarà stabilito dal Presidente della Sezione.

Il Presidente può disporre, con un congruo preavviso, che uno o più magistrati della Sezione approfondiscano particolari aspetti della bozza di referto presentata, riferendone al Collegio in camera di consiglio.

Di regola nel referto verrà dato conto della metodologia istruttoria adottata, della documentazione e dei fatti più significativi su cui si fondano le valutazioni compiute. Tra i profili oggetto di analisi, particolare spazio sarà riservato ai pertinenti profili di natura organizzativa, confrontandoli con i modelli di gestione amministrativa, contenuti nelle più recenti riforme dell’Amministrazione.

In ordine alle relazioni pubblicate nell’ultimo triennio il Presidente, sentito il magistrato istruttore, curerà di porre in essere iniziative opportune per ottenere, da parte dell’Amministrazione, l’adempimento dell’obbligo ad esse imposto dall’art. 3, comma 6, della legge n. 20/94.

I magistrati, in relazione a particolari situazioni di cui vengano a conoscenza, sono tenuti a valutare l’opportunità di avviare la procedura ex art. 3, comma 12, della legge n. 20/94, attraverso preliminari contatti con il Presidente.

Tutte le relazioni – indipendentemente dall’esercizio nel quale è avvenuta la loro programmazione - saranno aggiornate alla data del loro deposito, attraverso opportuni riscontri istruttori che tengano conto dei fatti gestionali intervenuti.

I magistrati daranno, altresì, notizia al Presidente della Sezione di ogni atto o fatto di cui vengano a conoscenza che possa configurarsi come “atto consequenziale” di precedenti relazioni, secondo quanto previsto dall’art. 3 c. 6 della citata legge n. 20/1994.

3 Attività di monitoraggio

3.1. Comparto entrate.

L’attività di monitoraggio per il comparto entrate deve tendere sempre più a configurarsi come un vero e proprio osservatorio sistematico dell’andamento del gettito. Nel corso del 2004, come già sperimentato negli ultimi mesi del 2001 e in tutto il 2002 e il 2003, verranno elaborati rapporti mensili sui risultati di gettito.

3.1.1 Nell’ambito dei rapporti periodici, oltre all’analisi dei tradizionali aggregati per titolo, UPB e maggiori imposte, verrà monitorato l’andamento del gettito delle fonti di entrata straordinaria (cartolarizzazione ed altre forme di alienazione degli immobili e dei crediti, emersione del sommerso, condoni, concordato preventivo, emersione delle attività illegalmente detenute all’estero, proventi di nuovi giuochi e scommesse).

3.1.2 Nell’ambito dei rapporti periodici continueranno ad essere fornite indicazioni anche sull’andamento delle entrate connesse all’esecuzione delle sentenze di condanna della Corte dei conti di interesse delle Amministrazioni dello Stato, per il significato che tali dati hanno, non già in termini quantitativi, ma ai fini della valutazione dell’adeguatezza delle azioni poste in essere dalle stesse Amministrazioni per assicurare, con l’effettivo recupero dei crediti, l’efficacia dissuasiva della giurisdizione di responsabilità della Corte.

3.2 Conto del patrimonio

L’attività di monitoraggio delle variazioni delle partite patrimoniali riguarderà l’acquisizione degli elementi necessari per valutare la coerenza e l’attendibilità sostanziale dei dati esposti nel conto del patrimonio e la corretta applicazione delle norme. Il monitoraggio riguarderà altresì, sia il trasferimento di partite patrimoniali alla nuova società Patrimonio S.p.A e l’attività svolta in proposito da quest’ultima, sia i riflessi economici sulla gestione del patrimonio derivanti dall’utilizzazione di strumenti privatistici.

Per facilitare lo svolgimento sistematico e tempestivo dell’attività di monitoraggio è indispensabile che:

-         i competenti Uffici Centrali del Bilancio forniscano anche su supporto magnetico o per via telematica la documentazione finora trasmessa solo su supporto cartaceo;

-         il Servizio per l’Informatica della Corte metta a punto una specifica procedura informatica per l’archiviazione ed il trattamento dei dati acquisiti dalla Corte, con riguardo sia agli archivi esistenti, sia alla nuova documentazione che verrà a mano a mano acquisita.

3.3. Monitoraggio magazzini dello Stato

Continuerà ad essere assicurato il tradizionale monitoraggio sui magazzini dello Stato.

3.4. Gestioni lavori e infrastrutture da parte delle Amministrazioni dello Stato.

Riguarda l’aggiornamento di un archivio, costituito a partire dall’esercizio 1994, contenente notizie riferibili a circa 900 stazioni appaltanti delle Amministrazioni dello Stato. Viene anche utilizzato – come accaduto negli esercizi precedenti – per attingere elementi istruttori utili alle indagini sulle infrastrutture di volta in volta inserite nei programmi annuali, attraverso l’opportuno coordinamento tra il magistrato responsabile della attività di monitoraggio e il magistrato istruttore della specifica indagine.

3.5. Attività di raccolta e trasmissione all’INPDAP dei dati contributivi e previdenziali dei dipendenti statali (preordinata a rendere effettive le competenze del suddetto Ente in materia pensionistica).

Anche per l’esercizio 2004 prosegue il monitoraggio sull’attività in oggetto, poiché, da un lato, essa non risulta ancora giunta a conclusione, dall’altro assume particolare rilievo ai fini del completamento dell’omonima indagine in corso - afferente al biennio 2002-2003 – consentendo di aggiornare costantemente lo stato delle conoscenze, anche in funzione di possibili ulteriori indagini ove vengano ad evidenziarsi patologie di interesse.

4 Programmi di controllo in corso di svolgimento

Per le sottoindicate indagini – previste dalla delibera n. 1/2003/G e per le quali si rendono necessari ulteriori approfondimenti e/o estensioni dell’ambito dell’istruttoria e dell’analisi - è autorizzata, in considerazione delle caratteristiche che le connotano, oltre alla prosecuzione, anche l’eventuale ampliamento del programma originario, in relazione all’evolversi delle situazioni oggetto di valutazione.

Sullo stato di avanzamento di detti programmi e sulle relative risultanze sarà, comunque, depositata una relazione entro i termini già stabiliti: il Presidente della Sezione, sentito il magistrato istruttore, deciderà se deferirla al collegio competente, ovvero rinviarne l’esame al momento della relazione conclusiva.

§         Analisi dei risultati delle cartolarizzazioni – cat. I.6;

§         Ministero della Istruzione - Riforma scolastica: stato di attuazione della riorganizzazione dell’Amministrazione con particolare riguardo alle strutture decentrate (Uffici scolastici regionali e Centri servizi amministrativi a livello provinciale) – cat. II.3.;

§         Le pensioni di invalidità dei dipendenti dello Stato: pensioni privilegiate e pensioni di inabilità. – cat. III.1[1];

§         Finanziamento, coordinamento e monitoraggio dei programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio PRUSST – cat IV.4;

§         Verifica e valutazione del contenimento della spesa per acquisto di beni e servizi, da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – area economia; del Ministero della Difesa; del Ministero della Giustizia - V.2.;

§         Prevenzione e riduzione dell’inquinamento elettromagnetico (artt. 103 e 112 L. n. 388/2000) – cat. VI.4;

§         Finanziamento delle attività di competenza del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, concernenti la ricerca e sperimentazione in campo agricolo - art. 4 legge n. 499/99 – VII.6;

§         Crediti di imposta per gli investimenti in aree svantaggiate – cat. VIII.2;

§         Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione: a) Regolamentazione e sostegno all’immigrazione; b) Controllo dell’immigrazione clandestina – cat. IX.1.

A tal fine i magistrati istruttori procederanno a rideterminare programma e tempi di conclusione di dette indagini, alla luce della situazione esistente al momento del deposito della presente delibera.

5 Esercizio del controllo nei confronti della Cassa Depositi e Prestiti

L’art. 5 della legge n. 326/03 ha disposto la trasformazione della Cassa Depositi e Prestiti da Ente pubblico a Società per Azioni partecipata; conseguenzialmente vengono a cessare i presupposti in base ai quali le Sezioni Riunite, con delibera n. 5/01, hanno riconosciuto la competenza di questa Sezione. Il Presidente della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato è delegato, al fine di conferire continuità all’azione di controllo nei confronti del predetto Ente, a promuovere le opportune iniziative, affinché da parte della Sezione stessa, o della Sezione Enti, sia assicurato il controllo sulla gestione inerente al periodo compreso tra il 1 gennaio 2003 e la effettiva trasformazione disposta dalla richiamata norma.

6 Programmi di controllo

Il programma di controllo per l'esercizio 2004 viene articolato in categorie con riguardo alle materie oggetto di indagine.

I programmi sono individuati con doppia cifra, di cui la prima relativa alla categoria e la seconda al numero progressivo dell'indagine nell'ambito della categoria stessa.

Categoria I. Entrate

Come per gli anni precedenti, i temi d’indagine proposti sono stati individuati e selezionati sulla base dei monitoraggi svolti e degli elementi critici emersi a seguito delle indagini effettuate e dell’attività di analisi connessa agli adempimenti per la parificazione del rendiconto generale dello Stato e per l’annuale relazione al Parlamento, con particolare riferimento al capitolo sul Ministero dell’economia e delle finanze. Altre indagini si collegano direttamente all’attuazione di programmi e di obiettivi adottati con le più recenti manovra di finanza pubblica e che appaiono particolarmente critici ai fini del funzionamento del sistema impositivo e dell’adempimento dell’obbligazione tributaria da parte dei contribuenti.

I.1. Risultati e costi del condono, del concordato e delle sanatorie fiscali

Il mantenimento degli equilibri della finanza pubblica dell’esercizio finanziario 2003 è stato largamente affidato al condono tombale ed alle altre forme di sanatorie fiscali, il cui effetto di gettito è peraltro destinato a farsi sentire – sia pure in misura molto più contenuta - anche nel 2004 e nel 2005.

Per il solo 2003 le previsioni iniziali di competenza indicavano un importo di 4.442,4 milioni di euro per le entrate derivanti da “condoni, sanatorie ed introiti straordinari su tributi diretti” e di 748,6 per le entrate derivanti da “condoni, sanatorie ed introiti straordinari su tributi indiretti”, per un totale di 5.191 milioni di euro. In sede di bilancio di assestamento tali importi sono stati variati, rispettivamente, di +6.348 milioni di euro per i tributi diretti e di +1.121 per i tributi indiretti. Conseguentemente, l’importo complessivamente atteso per l’esercizio finanziario 2003 da condoni e sanatorie è ora di 12.660 milioni di euro.

Nell’audizione presso la Commissione bilancio del Senato di venerdì 10 ottobre u.s. sulla finanziaria e sul bilancio per il 2004 il Presidente della Corte ha evidenziato come, sulla base dei dati attualmente disponibili e delle stesse variazioni apportate dal Governo in sede di assestamento alle previsioni di entrata, sembrerebbe configurarsi per le entrate straordinarie da condono un ruolo solo in parte aggiuntivo rispetto alle entrate ordinarie.

Un tale effetto è sicuramente in parte ricollegabile alla fisiologica contrazione dei versamenti a titolo di accertamento e controllo, posto che la sanatoria ha investito, com’è noto, sia le liti pendenti e le liti potenziali, sia la riscossione delle cartelle di pagamento anche se non più impugnabili. Oltre a quantificare tale impatto, andrebbero tuttavia valutati anche gli effetti che più in generale un condono può avere sul comportamento delle varie categorie di contribuenti, interessate o meno alle possibilità del condono.

Schematizzando, gli obiettivi dell’indagine si possono così riassumere:

1)       verifica ed analisi del numero delle dichiarazioni integrative presentate e dei relativi introiti (per tipo di condono e di sanatoria e per categoria di contribuenti) rispetto a quelli attesi;

2)       verifica ed analisi del numero e degli importi delle dichiarazioni integrative presentate in via riservata;

3)       verifica dell’incidenza della c.d. “rottamazione dei ruoli” in termini di importi versati e di crediti cancellati;

4)       valutazione dei costi di gestione dei condoni e delle sanatorie in termini di capacità operativa utilizzata e di implicazioni in termini di capacità operativa utilizzabile per l’espletamento delle altre missioni istituzionali del Dipartimento per le politiche fiscali e delle Agenzie fiscali (opportunity costs);

5)       verifica delle iniziative e delle azioni poste in atto dall’Amministrazione per indurre modificazioni in senso “virtuoso” nei comportamenti dei contribuenti che si sono avvalsi dei condoni e delle sanatorie;

6)       effetti dei condoni e delle sanatorie sui comportamenti delle categorie di contribuenti che se ne sono avvalse;

7)       valutazione degli eventuali effetti sull’adempimento spontaneo dell’obbligazione tributaria da parte delle categorie di contribuenti non interessati ai condoni ed alle sanatorie;

8)       valutazione dell’eventuale effetto di sostituzione già verificatosi e di quello prevedibile degli introiti straordinari da condono e sanatorie rispetto agli introiti ordinari da attività di accertamento e controllo.

I.2. Risultati e costi dei programmi di incentivazione dell’emersione del sommerso

Il fenomeno del sommerso continua ad avere in Italia dimensioni molto maggiori di quelle riscontrate negli altri paesi dell’UE e, più in generale, dell’Occidente. Secondo studi comparativi svolti in sede internazionale, la quota sul PIL dell’economia sommersa sarebbe in Italia del 26,2%, inferiore a quella della sola Grecia (28,3%).

Il nostro Istituto di statistica ha di recente fornito i dati relativi all’ultima rilevazione in proposito relativa all’anno 2000. Tali dati, pur risultando inferiori a quelli prima citati, confermano la rilevanza e la sostanziale immutabilità del fenomeno. Secondo l’ISTAT, infatti, la quota di PIL attribuibile all’economia sommersa sarebbe cifrabile per il 2000 tra il 15,2 e il 16,9%, con una leggera flessione rispetto al massimo raggiunto nel 1997 (15,9-17,7%). In valore assoluto, si tratterebbe, quindi, di un importo che si aggirerebbe sui 190 miliardi di euro.

All’economia illegale corrisponde una quota di lavoro illegale, nell’ordine del 15% (3,5 milioni di lavoratori su un totale di 23,4), anche se con significative differenze tra un settore e l’altro.

Oltre a provocare distorsioni nella concorrenza e ad indebolire l’economia legale, da un lato, ed a confinare in situazioni di sfruttamento i lavoratori in nero, dall’altra, il sommerso sottrae ad imposizione fiscale e contributiva una rilevante base imponibile.

Già nella precedente legislatura erano stati promossi programmi di emersione del sommerso. In particolare, la legge 23 dicembre 2000, n.388 (legge finanziaria 2001) aveva stabilito all’art.5 che le maggiori entrate che sarebbero risultate dall’aumento delle basi imponibili dei tributi erariali e dei contributi sociali per effetto dell’applicazione delle disposizioni dell’art.116 della stessa legge, riguardanti misure di incentivazione per favorire l’emersione del lavoro irregolare, fossero destinate ad un fondo istituito presso lo stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ora Ministero dell’economia e delle finanze), finalizzato, con appositi provvedimenti, alla riduzione dell’IRPEG e dell’IRPEF gravanti sul reddito d’impresa, con priorità temporale nelle sezioni circoscrizionali del collocamento a più elevato tasso medio di disoccupazione (art.4, comma 3, L.448/98) e nelle aree territoriali di cui all’obiettivo 1 del regolamento (CE) n.1260/1999 del Consiglio, nonché in quelle delle regioni Abruzzo e Molise.

Si tratta di un programma che è rimasto in quanto tale sostanzialmente inattuato, giacché nella seconda metà del 2001, con l’entrata in carica del nuovo Governo costituitosi a seguito dell’avvio della nuova legislatura, venne adottata la nuova legge n.383/2001 per favorire, a condizioni altamente agevolate ed ampiamente pubblicizzate, l’emersione del sommerso. A tale legge sono state apportate successive correzioni ed integrazioni. I termini di scadenza sono stati da ultimo (decreto legge 25 settembre 2002, n.210) prorogati al 28 febbraio 2003 per la presentazione del piano di emersione progressiva ed al 15 maggio 2003 per la presentazione della dichiarazione. Ma anche tali programmi non sembrano aver avuto molto successo: le somme complessivamente versate a titolo di regolarizzazione delle imprese e dei lavoratoti in nero in base a tale legge si sono fermate a 9,2 milioni di euro nel 2002 ed a 7,3 nei primi nove mesi del 2003. Secondo dati resi pubblici dall’Agenzia delle entrate, ad emergere sarebbero stati solo 2.823 aziende e 3.584 lavoratori (rispetto ai 3,5 milioni stimati). E’ partita, quindi, la fase della repressione, basata, da un lato, sull’invio alle aziende sospette di inviti a fornire specifiche informazioni e, dall’altro, sull’espletamento di “accessi brevi”.

In considerazione della rilevanza dei problemi connessi al perpetuarsi del fenomeno e dei benefici che potrebbero derivare per l’economia e per la finanza pubblica dal suo ridimensionamento, appare opportuna una verifica approfondita dei risultati effettivamente conseguiti e dell’adeguatezza dell’azione amministrativa fin qui svolta per conseguire gli obiettivi di emersione.

Schematizzando, lo svolgimento dell’indagine dovrà comprendere:

a)       una premessa sulle dimensioni e sulle caratteristiche dell’economia sommersa e del lavoro nero in Italia e negli altri maggiori paesi dell’UE e sulle implicazioni che ciò comporta in termini di mancato gettito e di comportamenti evasivi indirettamente indotti anche nell’economia emersa, oltre che di costi di controllo e di distorsioni della concorrenza;

b)       l’esame dell’evoluzione e dei contenuti del quadro legislativo e dei relativi provvedimenti attuativi finalizzati a favorire l’emersione dell’economia sommersa e del lavoro nero;

c)       la rilevazione e l’analisi dei risultati di adesione conseguiti, in termini di numero di soggetti emersi e di proventi finanziari aggiuntivi acquisiti;

d)       la rilevazione e l’analisi dei costi effettivamente sostenuti (capacità operativa impiegata, spese per la comunicazione, ecc.) e delle agevolazioni accordate;

e)       l’esame degli effetti di interferenza collegabili alla contestuale operatività di altre misure finalizzate a far emergere materia imponibile (in particolare, condoni e sanatorie e studi di settore);

f)         l’analisi dell’efficacia dei programmi di repressione predisposti ed attuati dopo la scadenza dei termini per l’emersione agevolata.

I.3. Indagine sul funzionamento del sistema delle accise nel mercato interno

Con l’abolizione delle barriere doganali si è realizzato nell’U.E. il mercato interno. Ai fini dell’abolizione anche delle frontiere fiscali si è altresì reso necessario procedere all’armonizzazione delle legislazioni relative all’imposta sul valore aggiunto ed alle accise - imposte indirette che, per il principio di territorialità, colpiscono determinati prodotti all’atto della loro produzione, importazione, commercializzazione o immissione al consumo. A seguito dell’attuazione del mercato unico interno, il campo di applicazione delle accise è stato circoscritto a tre categorie di prodotti, è cioè:

-           oli minerali (derivati dal petrolio e destinati alla carburazione ed alla combustione);

-           tabacchi;

-           spiriti (alcool e prodotti alcolici).

Tali imposte non solo hanno una rilevanza economico-fiscale, in quanto assicurano entrate per circa 30 miliardi di euro annui, ma rispondono anche a finalità di natura extra-tributaria, e specificamente:

-          finalità di natura sanitaria e di tutela della salute dei consumatori, in quanto possono essere dirette a scoraggiare il consumo di prodotti dannosi per la salute (ad es. prodotti alcolici e tabacchi) ovvero ad assicurare la rispondenza del prodotto ai requisiti di legge per la destinazione al consumo umano);