Indice

Sommario e conclusioni

I - IL CONTESTO INTERNAZIONALE ED EUROPEO

I.1 La congiuntura economica
I.2 Le prospettive a medio termine e i rischi delle previsioni
I.3 Le riforme strutturali in Europa

II - L’EVOLUZIONE DELL’ECONOMIA ITALIANA

II.1 Le politiche messe in atto dal governo: i provvedimenti per i primi "100 giorni", la legge finanziaria per il 2002 e le leggi delega
II.2 Il quadro macroeconomico nel 2002
II.3 La finanza pubblica nel 2002
II.4 L’andamento tendenziale dell’economia italiana 2003-2006
II.5 Il quadro tendenziale di finanza pubblica 2003-2006

III - GLI OBIETTIVI PROGRAMMATICI PER IL 2003 E IL MEDIO PERIODO

III.1 Il quadro macroeconomico 2003- 2006
III.2 Il quadro di finanza pubblica 2003-2006

IV - LE LINEE DI POLITICA ECONOMICA: I NUOVI INTERVENTI

IV.1 Le riforme economiche

IV.1.1 La riforma fiscale
IV.1.2 Il mercato del lavoro e l’inclusione sociale
IV.1.3 La riforma del sistema previdenziale
IV.1.4 Le pari opportunità

IV.2 Le riforme istituzionali-sociali

IV.2.1 Le riforme della Finanza pubblica
IV.2.2 La riforma della scuola e dell’università e della Ricerca
IV.2.3 I Beni Culturali
IV.2.4 La Salute e l’Ambiente
IV.2.5 Politiche comunitarie, Devoluzione e Affari Regionali
IV.2.6 L’amministrazione Generale del Territorio, la Sicurezza, la Giustizia, la Difesa, i Rapporti Internazionali e gli Italiani nel mondo
IV.2.7 La Pubblica Amministrazione, l’e-government e le politiche di razionalizzazione degli acquisti

IV.3 Il Patrimonio, le infrastrutture e la modernizzazione del paese

IV.3.1 Gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico
IV.3.2 I nuovi interventi per le opere pubbliche: Infrastrutture S.p.A.
IV.3.3 La legge obiettivo
IV.3.4 La politica dei trasporti

IV.4 Il progetto Mezzogiorno

IV.4.1 Gli obiettivi programmatici

IV.4.2 Le politiche di investimento

IV.4.2.1 La quantità e l’utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche
IV.4.2.2 La qualità degli investimenti
IV.4.2.3 La modernizzazione delle Amministrazioni pubbliche
IV.4.2.4 Gli incentivi e il marketing territoriale

IV.5 Il sistema produttivo

IV.5.1 Privatizzazioni e liberalizzazioni
IV.5.2 Le politiche agricole
IV.5.3 L’innovazione tecnologica e le telecomunicazioni

Gli obiettivi

Stabilità, Riforme, Sviluppo, Equità.

La politica economica per la legislatura si fonda su questi quattro obiettivi, strettamente connessi tra di loro.

La stabilità, principio fondamentale della finanza pubblica e della costruzione europea, è garantita da un sentiero che raggiunge già nel 2003 un saldo strutturale di bilancio prossimo al pareggio, e prosegue il cammino nei tre anni successivi. Il rapporto tra debito e PIL scende sotto il 100 per cento nel 2004.

Le riforme - del fisco, della previdenza, del mercato lavoro, del mercato dei capitali e dei prodotti- insieme ad un rafforzamento delle politiche territoriali costituiscono il centro del programma di governo e consentono di elevare gradualmente, ma sensibilmente, la crescita potenziale ed effettiva, ponendo fine a un decennio di lenta crescita.

Uno sviluppo equo e vigoroso è obiettivo di fondo della politica economica, volta a perseguire benessere e un’ evoluzione sostenibile della società, in un quadro di valori e principi condivisi.

L’equità, realizzata attraverso una revisione del sistema fiscale e del welfare, e attraverso il riequilibrio territoriale, non è soltanto un principio e obiettivo fondamentale, ma è anche ingrediente essenziale per la sostenibilità della crescita.

I quattro obiettivi della politica economica rappresentano un insieme fortemente integrato; nessuno di essi si sostiene senza gli altri. Ma per questo motivo è possibile conciliarli in un quadro coerente.

Logicamente, le riforme sospingono lo sviluppo, anche per questa via promuovono la stabilità finanziaria, rendono possibile l’equità senza declino. Per questo motivo, l’accordo con le parti sociali sulle riforme non è l’esito di un negoziato, ma è un vero "patto per l’Italia".Le condizioni iniziali

Il disegno della politica economica per i prossimi anni muove da due condizioni iniziali. Il quadro economico internazionale e la situazione della finanza pubblica ereditata dal passato.

Il quadro macroeconomico globale, nel 2001 e nei primi mesi del 2002, ha risentito di fattori esterni che ne hanno compromesso la dinamica. Dopo il brusco rallentamento, la situazione è oggi caratterizzata da un forte miglioramento delle prospettive e rappresenta un contesto positivo per il disegno della politica economica del prossimo quadriennio. Le riforme, come è ovvio, sono più agevoli nelle fasi espansive del ciclo economico. Ma non per questo, anzi proprio per questo, vanno fatte.

Le condizioni della finanza pubblica ricevute dal passato, al contrario, rappresentano ancora un’eredità difficile da superare.

Il precedente governo - nel DPEF 2001-2004, presentato al Parlamento nel luglio 2000 - indicò che sulla base dei soli andamenti inerziali della finanza pubblica, l’Italia avrebbe rispettato gli obiettivi del programma di stabilità e sviluppo. In particolare, il pareggio del bilancio pubblico nell’anno 2003 sarebbe stato raggiunto automaticamente, senza la necessità di ulteriori manovre o interventi di correzione.

Nel mese di settembre del 2000, il Governo in carica lanciò un piano di aumento di spesa corrente e di sgravi fiscali, crescenti nel tempo e tali da impegnare soprattutto la successiva legislatura. In specie, nella "nota di aggiornamento" al DPEF, veniva confermata la convinzione che il solo andamento tendenziale del bilancio pubblico avrebbe condotto all’azzeramento del deficit come previsto dal programma di stabilità e che il "di più" ipotizzato di entrate avrebbe potuto essere automaticamente utilizzato per sgravi fiscali e aumenti di spesa.La risposta nel 2001 e nel 2002.

Anticipando una prassi che poi sarebbe divenuta "best practice" europea, il Governo Berlusconi, all’inizio della nuova legislatura chiese alla Ragioneria Generale dello Stato una "due diligence" sui conti pubblici.

Alla metà di luglio del 2001, ne emerse un andamento tendenziale della finanza pubblica seriamente fuori linea, per ciò che riguardava gli obiettivi del bilancio 2001, e un andamento del deficit ben disopra di quanto configurato nel programma di stabilità concordato in Europa. Secondo nuove stime tendenziali, il rapporto indebitamento netto/PIL si sarebbe azzerato non prima del 2006.

Si vide pertanto che il processo di risanamento finanziario, che aveva consentito all’Italia di entrare nella moneta unica, si era dapprima fermato - sul finire del 1999 - e poi invertito - a partire dall’anno 2000. Il tutto, secondo le più ovvie previsioni della teoria economica del ciclo elettorale.

A riprova di questi andamenti, si collocano le più recenti revisioni dei dati prodotti dall’ISTAT sia per l’anno 2001 che per il 2000; dati che evidenziano in modo sempre più preciso la reale situazione della finanza pubblica nel 2000 e nel 2001.

Nel 2001, dunque, dopo gli eventi dell’ 11 settembre, il governo si è inoltre trovato a fronteggiare una situazione economica di straordinaria gravità.

La situazione è stata deliberatamente affrontata in modo ordinato: senza imporre una stretta di bilancio a un’economia improvvisamente fragile; promuovendo un ampio insieme di provvedimenti per avviare il mutamento strutturale dell’economia. Tra questi, il pacchetto del "100 giorni", la legge finanziaria, le deleghe per realizzare le principali riforme. Nell’insieme 24 provvedimenti orientati allo sviluppo, all’equità, all’investimento, alle riforme.

La politica economica 2003-2006

Con questo Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, costruito a partire dal patto per l’ Italia, il governo conferma e rafforza la linea di riforme strutturali, in linea con quanto deciso nei Consigli d’Europa di Lisbona e Barcellona.

Senza queste riforme, l’andamento tendenziale della nostra economia permarrebbe insoddisfacente.

Il tasso di crescita effettivo, così come quello potenziale, renderebbero problematico il raggiungimento degli obiettivi di occupazione e assai costoso il raggiungimento di una situazione vicina al pareggio per i conti pubblici.

La discesa del rapporto debito-Pil sarebbe troppo lenta, sino ad azzerarsi negli anni a venire.

Le misure proposte nel DPEF capovolgono questo quadro.

Le principali riforme economiche riguardano:

• il sistema fiscale - con un avvio della riforma dai redditi bassi e medi e un primo sostanziale sgravio per le imprese;
• il mercato del lavoro, l’inclusione sociale e le pari opportunità;
• il sistema previdenziale – con l’utilizzo di incentivi per il prolungamento dell’età lavorativa e la creazione del secondo pilastro della previdenza;
• la funzione pubblica – con la trasformazione dei ministeri in centri di responsabilità e l’introduzione del criterio dello "zero budget";
• il finanziamento delle infrastrutture attraverso un più ampio ricorso al mercato; Si avvia, inoltre, la politica di valorizzazione del patrimonio pubblico.

Le principali riforme sociali e istituzionali riguardano:

• amministrazione pubblica e formazione della legge finanziaria;
• scuola, università, beni culturali;
• salute e ambiente
• devoluzione;
• sicurezza, giustizia, difesa e rapporti internazionali

Progetti di grande rilevanza riguardano:

• infrastrutture
• trasporti
• Mezzogiorno
• politiche agricole
• sistema produttivo, privatizzazioni, liberalizzazioni
• innovazione tecnologica e telecomunicazioni.

Tutto l’insieme di azioni, riforme e progetti è mirato a una profonda modernizzazione del Paese.

Sul piano economico gli interventi assicurano:

i) un innalzamento sensibile del tasso di crescita potenziale per la nostra economia, che sale gradualmente dal 2,25 per cento tendenziale al 2,8 per cento annuo, come effetto delle riforme strutturali; ii) un miglioramento del tasso di crescita effettivo, che sale al 2,9 per cento nel 2003 (contro il 2,7 per cento tendenziale) e si sostiene negli anni successivi, in modo da chiudere gradualmente l’output gap; iii) un miglioramento permanente di tutti gli indicatori del mercato del lavoro, con una discesa del tasso di disoccupazione dal 9,1 al 6,8 per cento nel periodo ed un aumento del tasso di occupazione dal 54,6 al 60 per cento; iv) un deciso miglioramento dei conti pubblici nel 2002 (-1,1 per cento di indebitamento rispetto al PIL) , in presenza di un tasso di crescita ancora debole nella media dell’anno (1,3 per cento) ma in ripresa dal secondo semestre; v) il raggiungimento di una posizione strutturale "vicina al pareggio" nel 2003 e di "pareggio o surplus" in tutti gli anni successivi, grazie a un consistente avanzo primario; vi) una discesa del rapporto debito-PIL in linea con gli impegni europei (meno di 100 per cento dal 2004); vii) una riduzione della pressione fiscale dal 42,3 al 39,8 per cento.

(…)

I - IL CONTESTO INTERNAZIONALE ED EUROPEO

I.1 La congiuntura economica Dopo il brusco rallentamento della crescita economica, manifestatosi nella seconda parte del 2001, il quadro internazionale nell’anno in corso è caratterizzato da un miglioramento delle prospettive. Negli Stati Uniti, in Europa e anche in Giappone, gli indicatori economici confermano come il punto di minimo del ciclo sia stato ampiamente superato.

L’economia statunitense, sostenuta da una politica monetaria e da una politica fiscale decisamente espansive, è cresciuta nel primo trimestre del 2002 rispetto al trimestre precedente ad un tasso annualizzato del 6,1 per cento, in presenza di una dinamica sostenuta della produttività. In Giappone, nello stesso periodo, la ripresa della domanda estera ha determinato un leggero miglioramento della congiuntura, pur in un quadro generale che permane negativo. Trainata dalle esportazioni, la crescita nell’area dell’euro è aumentata lievemente nel primo trimestre del 2002 (0,2 per cento in termini congiunturali), mentre i consumi delle famiglie e gli investimenti sono risultati ancora in flessione.

Segnali incoraggianti sembrano provenire, soprattutto in Asia, dalle economie dei paesi emergenti, che tornano ad avvantaggiarsi dalla nuova dinamica positiva del settore dell’ICT (Information and Communication Technology); in America Latina, invece, i contraccolpi della crisi dell’Argentina rischiano di estendersi anche ad altri paesi, compromettendo le prospettive di crescita del continente per l’anno in corso.

La ripresa dei paesi industrializzati è attesa intensificarsi nel secondo semestre dell’anno in corso, dando luogo a un tasso medio di crescita del PIL dell’1,8 per cento (1 per cento nel 2001). Ancora una volta, gli Stati Uniti svolgeranno un ruolo trainante nella ripresa dell’economia mondiale: il tasso di sviluppo statunitense dovrebbe raggiungere il 2,5 per cento, facendo così tornare positivo il differenziale con l’area dell’euro, il cui PIL aumenterebbe, infatti, solo dell’1,2 per cento (1,6 per cento nel 2001). In Giappone, nonostante alcuni segnali di ripresa, il tasso di crescita per l’anno in corso resterebbe ancora negativo e pari a –0,7 per cento.

Il commercio mondiale, dopo la stagnazione del 2001, dovrebbe recuperare un ritmo di crescita in sincronia con l’accelerazione registrata dalla produzione: il volume degli scambi è atteso aumentare del 2,5 per cento in media d’anno, con elevati tassi nel secondo semestre.

2 I prezzi internazionali delle materie prime non energetiche e dei manufatti, nonostante la ripresa della domanda mondiale, continueranno a diminuire, seppure in misura più limitata rispetto al 2001.

Dopo la forte flessione del 2001, le quotazioni del petrolio hanno registrato, nella prima parte dell’anno, significative oscillazioni, in coincidenza con l’inasprimento delle tensioni in Medio Oriente; tuttavia, grazie all’aumento dell’offerta da parte dei paesi produttori e delle esportazioni russe, esse sono attese stabilizzarsi su valori intorno ai 23 dollari al barile in media d’anno, di poco inferiori ai valori dell’anno precedente.

Coerentemente con gli andamenti dei prezzi internazionali, il tasso di inflazione dei paesi industrializzati, dopo il rialzo registrato nel 2000, dovrebbe ridursi ulteriormente.

(…)

IL QUADRO INTERNAZIONALE A CONFRONTO

Un confronto fra le previsioni per il 2002 effettuate dall’OCSE nel luglio del 2001 e quelle formulate a giugno 2002 mette in luce il deterioramento subito dal quadro internazionale rispetto ad un anno fa. In particolare, la previsione di crescita per il 2002 del commercio internazionale è stata rivista al ribasso dal 7,8 per cento al 2,5 per cento. Anche la previsione di crescita del PIL dei paesi industrializzati subisce un forte ridimensionamento: dal 2,8 per cento all’1,8 per cento. Per l’area dell’euro in particolare la revisione al ribasso delle previsioni è pari all’1,4 per cento, dal 2,7 all’1,3 per cento.

(…)

I.2 Le prospettive a medio termine e i rischi delle previsioni

Le previsioni relative al contesto internazionale indicano che, dopo la forte accelerazione della crescita, attesa a partire dal secondo semestre 2002, i ritmi di sviluppo saranno più sostenuti. Per il 2003 e gli anni successivi si ritiene, in specie, che la crescita del PIL dei paesi industrializzati sarà pari al 3 per cento.

In particolare, il tasso di sviluppo degli USA dovrebbe raggiungere nel 2003 il 3,5 per cento, mantenendosi sostanzialmente stabile nel medio periodo. Favorito dalla ripresa statunitense, il PIL dell’area dell’euro, dopo aver toccato il 3 per cento, si assesterà su valori lievemente inferiori. Per il Giappone, il 2003 dovrebbe essere l’anno del ritorno ad una crescita positiva (0,3 per cento), per poi portarsi negli anni successivi su tassi dell’1,7 per cento.

(…)

Il volume degli scambi mondiali, a riflesso della ripresa economica nella parte finale del 2002, manifesterebbe nel 2003 una espansione media del 9,5; nel triennio successivo tale ritmo di crescita si attesterebbe leggermente al di sotto dell’8 per cento.

Si ipotizza che il prezzo del petrolio si mantenga stabile nel medio periodo intorno ai 23 dollari al barile all’interno della forchetta indicata dall’OPEC. Viceversa, in linea con l’andamento previsto per la domanda mondiale, ci si attende un rincaro delle altre materie prime e manufatti.

Nel 2003, l’inflazione è prevista in ulteriore riduzione per poi stabilizzarsi negli anni successivi intorno all’1,5 per cento.

Anche in questo contesto, tuttavia, permangono alcuni fattori di rischio.

In primo luogo, rimangono irrisolti molti degli squilibri macroeconomici a livello internazionale. Particolarmente pronunciato è lo squilibrio delle partite correnti della bilancia dei pagamenti che, a fronte di un avanzo in Giappone e in Europa, continuano a registrare un forte passivo negli Stati Uniti. Il rallentamento dell’economia statunitense e il forte calo degli investimenti non hanno contribuito a ridurre tali squilibri.

Permane, inoltre, soprattutto negli Stati Uniti, una situazione di diffusa incertezza sui mercati finanziari, legata all’andamento degli utili delle società, all’affidabilità dei riscontri di bilancio e all’andamento dei corsi valutari.

A fronte di questi dati l’andamento della produttività, in crescita già nel 2001 nonostante il ciclo sfavorevole, testimonia tuttavia della vitalità e della solidità dell’economia americana. Vi contribuiscono anche la fluidità dei mercati, l’orientamento e la flessibilità delle politiche economiche e l’immensa ricchezza di risorse tecnologiche, di lavoro e imprenditoriali. In particolare, l’ottima performance della produttività americana dovrebbe, in presenza di una perdurante moderazione salariale, tradursi in un aumento significativo dei margini di profitto. Un tasso di crescita sostenuto della produttività consentirebbe infine di moderare eventuali tensioni inflazionistiche, favorendo di riflesso un orientamento espansivo della politica monetaria.

(…)

I.3 Le riforme strutturali in Europa Gli andamenti economici degli ultimi due anni mettono in luce come la crescita dell’economia europea sia in larga misura funzione della congiuntura economica internazionale.

Un ampio processo di riforme è essenziale per intervenire su quelle debolezze strutturali che tuttora impediscono il pieno sviluppo delle potenzialità economiche e sociali dell’Unione e ne ostacolano un processo di crescita endogena. E’ necessario migliorare il funzionamento dei mercati dei beni, dei servizi, dei capitali e del lavoro, in particolare creando un ambiente economico favorevole allo sviluppo e alla diffusione delle innovazioni tecnologiche, alla crescita delle imprese e dell’occupazione.

Il Consiglio Europeo di Lisbona del marzo 2000 ha assegnato alle politiche strutturali un ruolo centrale nel raggiungimento di un obiettivo strategico: trasformare l’Unione Europea nell’economia più innovativa e competitiva del mondo, capace di garantire, al contempo, una crescita sostenibile, una maggiore e migliore dinamica dell’occupazione e un rafforzamento della coesione sociale.

Perché si possano raccogliere tutti i frutti delle riforme strutturali, occorre adottare un approccio globale e coerente nel quale il procedere delle riforme e l’eliminazione dei restanti ostacoli all’integrazione economica tra gli Stati membri avvengano in maniera progressiva e coordinata. Una Unione Europea caratterizzata da una maggiore concorrenzialità e da un assetto uniforme dei mercati rafforza e sostiene gli sforzi compiuti da ogni Paese membro per aumentare il proprio potenziale di crescita.

Negli ultimi anni il coordinamento a livello comunitario in tema di riforme strutturali si è sviluppato a partire dalle politiche del lavoro e della regolamentazione dei mercati dei beni e servizi, attraverso i processi di Lussemburgo e di Cardiff, per poi estendersi recentemente ad altre aree della politica economica e sociale, quali l’inclusione sociale e i sistemi previdenziali.

I processi di Lussemburgo e di Cardiff hanno introdotto un ciclo continuo di monitoraggio e valutazione delle riforme strutturali che permette di individuare di volta in volta gli ostacoli specifici e le nuove sfide strategiche che devono essere affrontati dai Paesi membri e dall’Unione nel suo complesso.

Grazie anche all’impulso fornito da tali processi, negli ultimi anni sono stati compiuti progressi sostanziali nell'attuazione delle riforme strutturali negli Stati membri, inducendo una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e una più completa integrazione del mercato dei beni. Rimane tuttavia ancora molto da fare, tenuto anche conto che nel 2001 il processo di riforma ha subito un marcato rallentamento rispetto agli anni precedenti.

Il Consiglio dei Ministri Economici e Finanziari di Siviglia ha approvato il 21 giugno scorso gli "Indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri" del 2002. Per quanto riguarda le politiche strutturali, in particolare, le raccomandazioni del Consiglio si concentrano, tra l’altro, sull’importanza di abbassare la pressione fiscale, specialmente sui bassi salari, ridisegnare il sistema degli ammortizzatori sociali e delle politiche attive e modernizzare l'organizzazione del lavoro. Per quanto riguarda i mercati dei prodotti, ulteriori riforme si rendono necessarie in quei settori dove i progressi sono risultati troppo lenti, in modo particolare nelle industrie a rete. Le raccomandazioni del Consiglio sono rivolte essenzialmente a incoraggiare l’apertura dei mercati e a migliorare il benessere dei consumatori attraverso il calo del livello dei prezzi, l’ampliamento delle opportunità di scelta e il miglioramento della qualità. A tal fine, gli Stati membri sono stati invitati ad intensificare gli sforzi per il completamento del mercato interno e a prestare particolare attenzione all’effettivo operare della concorrenza.

Oltre a queste raccomandazioni di portata generale, che si applicano a tutti i paesi, sono state adottate delle raccomandazioni specificatamente indirizzate a ogni Stato membro.

Le raccomandazioni riferite all’Italia di natura strutturale indicano:

• di rafforzare la concorrenza nel settore dei beni e dei servizi, in particolare, nel mercato dell’energia elettrica e del gas;

• di sostenere le politiche volte a migliorare il livello di formazione e il settore della ricerca e sviluppo;

• di favorire le politiche fin qui attuate per la semplificazione del quadro amministrativo;

• di incoraggiare, nel mercato del lavoro, le parti sociali a concordare meccanismi salariali che tengano meglio conto della produttività e delle condizioni del mercato del lavoro locale, assicurando allo stesso tempo la moderazione salariale;

• di accrescere la flessibilità e facilitare l’accesso all’occupazione;

• di attuare la riforma degli ammortizzatori sociali;

• di favorire la partecipazione della forza lavoro, specialmente delle donne, adottando misure di sostegno alla famiglia ed alla maternità;

Ulteriori raccomandazioni riferite all’Italia riguardano la riforma fiscali. Viene raccomandato che la tempistica e gli obiettivi fissati nella legge delega presentata al Parlamento, tesa a ridurre la pressione fiscale, semplificare la tassazione e restringere il cuneo fiscale, siano coerenti con il raggiungimento e il mantenimento di una posizione prossima al pareggio di bilancio. Inoltre, viene raccomandato che nell’ambito dei poteri delegati richiesti al Parlamento, il Governo affronti gli aspetti critici dell’attuale sistema previdenziale e attui le misure necessarie a promuovere la previdenza complementare, chiarendo i possibili oneri di bilancio.

La strategia di politica economica del Governo Italiano che verrà descritta nei capitoli seguenti è coerente con queste raccomandazioni.

II - L’EVOLUZIONE DELL’ECONOMIA ITALIANA

II.1 Le politiche messe in atto dal governo: i provvedimenti per i primi "100 giorni", la legge finanziaria per il 2002 e le leggi delega Nel corso degli ultimi 12 mesi, il quadro dell’economia internazionale è mutato ripetutamente. L’avvio della nuova legislatura, un anno fa, coincideva con l’affermarsi di un quadro dell’economia mondiale abbastanza favorevole, seppur caratterizzato dai primi segnali di flessione manifestatisi in tutti i paesi industrializzati nell’estate del 2001. Le conseguenze dell’attacco terroristico dell’11 settembre, inducevano successivamente un grave deterioramento delle prospettive economiche a livello internazionale.

Il Governo, dopo aver tracciato nel DPEF del 2001 un quadro realistico e forte di riforme di struttura, mirato a rilanciare la competitività e lo sviluppo dell’economia italiana, decideva di varare una Legge Finanziaria che conciliasse gli obiettivi di rigore economico, equità sociale con quelli di sostegno a un’economia in fase di ulteriore rallentamento a livello mondiale e europeo. Ciò per evitare l’errore, politico ed economico, di produrre un ulteriore peggioramento della congiuntura.L’equità sociale. Con la Legge Finanziaria veniva avviata una serie di interventi a favore dei soggetti più disagiati: le famiglie numerose, con redditi inferiori ad una certa soglia; i pensionati con rendite inferiori ai livelli di una dignitosa sussistenza. Queste misure, volte a ridurre l’area di povertà, avevano e hanno anche una valenza macroeconomica nella misura in cui sostengono i consumi delle famiglie, alimentando quindi la domanda aggregata.Il sostegno all’economia. Già i provvedimenti dei "100 giorni" avevano fornito uno stimolo significativo all’occupazione, agli investimenti pubblici e privati e alla ricerca e sviluppo. La Legge Finanziaria, oltre ad assicurare sostegno alla domanda di consumi, prevedeva maggiori risorse per gli investimenti pubblici. La cosiddetta legge Tremonti bis ha comunque contribuito a sostenere il processo di accumulazione, in un contesto ciclico divenuto sfavorevole. Lo conferma la dinamica degli investimenti in Italia, che si attesta su livelli significativamente più sostenuti rispetto sia alla media dell’Unione Europea sia rispetto alla Germania.

(…)

Il rigore economico trovava compiuta espressione nel prosieguo del programma di risanamento con la riconferma degli obiettivi europei assunti nell’ambito del "patto di stabilità e crescita".

Contestualmente alla Legge Finanziaria, il Governo ha avviato un ampio programma di riforme strutturali. Basi di questo programma sono le riforme del mercato del lavoro, del fisco e della previdenza, presentate al Parlamento come leggi delega nel Dicembre 2001. Queste riforme verranno descritte nei capitoli successivi.II. 2 Il quadro macroeconomico nel 2002

Al rallentamento dell’economia italiana nell’ultimo scorcio del 2001 hanno fatto seguito i segnali di ripresa nei primi sei mesi del 2002, rafforzatosi ulteriormente nel corso del trimestre successivo. Il recupero dell’economia europea e mondiale, l’impatto degli incentivi agli investimenti, la crescita sostenuta dell’occupazione e gli effetti indotti sulla domanda di consumi privati, portano a prevedere una forte accelerazione dell’attività economica che dovrebbe collocarsi vicino al 3 per cento nell’ultimo trimestre del 2002. Lo confermano i dati relativi alla fiducia delle imprese e alla crescita degli ordinativi industriali.

Tuttavia, l’eredità negativa del quarto trimestre del 2001 condiziona fortemente il risultato medio annuo. La crescita del PIL dovrebbe raggiungere 1,3 per cento, mezzo punto inferiore alla crescita registrata nell’anno precedente. La crescita 2002, seppur inferiore alle stime originarie, è comunque superiore, come nell’anno passato, a quella attesa per l’area dell’euro, pari a 1,2 per cento.

Il rallentamento sembra riflettere principalmente il deterioramento della domanda estera netta; il contributo alla crescita del PIL di questa componente passerebbe da

(…)

Dal lato della domanda, i consumi delle famiglie sono previsti aumentare dell’1,3 per cento, con una lieve accelerazione rispetto al 2001, per effetto della crescita del reddito disponibile, legata all’operare delle politiche del Governo, all’evoluzione positiva dell’occupazione e alla discesa dell’inflazione. In particolare, i redditi delle famiglie stanno già beneficiando degli sgravi fiscali per i figli a carico e dell’aumento delle pensioni minime. Tuttavia, come nel 2001, la propensione al consumo è stimata in calo, per effetto di orientamenti ancora prudenti.

La dinamica dei "consumi collettivi" è prevista attenuarsi, passando dal 2,3 per cento, registrato nel 2001, all’1,1 per cento nel 2002, per effetto dell’operare delle politiche intraprese dal Governo volte al contenimento della spesa corrente ai fini del rispetto degli obiettivi di bilancio.

Gli investimenti nel complesso, in connessione con il mutamento congiunturale, dovrebbero registrare una ripresa, dopo la frenata verificatasi nel 2001 e all’inizio dell’anno in corso. La componente di macchinari e attrezzature si caratterizzerebbe, in particolare, per una accelerazione nella parte finale dell’anno per beneficiare delle agevolazioni della legge Tremonti bis. Viceversa, gli investimenti in costruzioni dovrebbero mostrare un lieve rallentamento. Gli investimenti nel complesso (...) aumenterebbero, quindi, del 2,6 per cento (2,4 per cento nel 2001).

Le esportazioni, in caduta dal terzo trimestre del 2001 fino al primo trimestre del 2002, registrerebbero un forte recupero nella seconda parte dell’anno, in linea con il miglioramento previsto del quadro internazionale, portando la crescita media annua all’1,2 per cento contro lo 0,8 per cento dell’anno precedente. Tale crescita, che sconta la perdita di competitività di prezzo legata all’apprezzamento dell’euro, sarebbe, tuttavia, inferiore a quella delle importazioni che rifletterebbe il rinnovato impulso della domanda interna e in particolare di quella di investimenti e scorte; l’aumento delle importazioni risulterebbe pari a 2,5 per cento (0,2 nel 2001).

(…)

Dal lato dell’offerta, la crescita del valore aggiunto ai prezzi base, stimata pari all’1,4 per cento nell’anno in corso (2 per cento nel 2001), appare sostenuta principalmente dal settore dei servizi privati e da quello delle costruzioni, mentre l’apporto dell’industria in senso stretto sarebbe limitato, come già registrato nel 2001.

(…)

Il rallentamento produttivo del biennio 2001-2002 si rifletterà, seppure limitatamente, sulla dinamica dell’occupazione la cui crescita è prevista all’1,2 per cento (contro l’1,6 per cento nel 2001). La crescita dell’occupazione risulterebbe particolarmente vivace nel settore delle costruzioni (2,8 per cento) e in quello dei servizi privati (2,7 per cento), mentre sarebbe lievemente negativa nell’industria in senso stretto. Il tasso di disoccupazione, pari al 9,5 per cento nel 2001, continuerebbe a ridursi, attestandosi in media d’anno al 9,1 per cento.

Queste stime scontano i positivi risultati dell’indagine ISTAT sulle forze di lavoro pubblicata il 26 giugno ultimo scorso; in aprile, gli occupati sono aumentati rispetto a (…) un anno prima di 383mila unità (1,8 per cento). L’occupazione permanente a tempo pieno ha continuato ad aumentare a tassi elevati (2,3 per cento). Particolarmente significativa è stata la crescita dell’occupazione a tempo determinato, a riflesso presumibilmente dell’introduzione del "contratto europeo", varata nell’ambito dei provvedimenti dei 100 giorni. Il tasso di disoccupazione è migliorato di quattro decimi di punto nei confronti dell’aprile dello scorso anno, collocandosi al 9,2 per cento.

(…)

Come registrato nel 2001 e a sintesi degli andamenti descritti per l’occupazione e il prodotto, anche nell’anno in corso la crescita del valore aggiunto per unità di lavoro risulterebbe molto ridotta, vicina allo zero.

Le retribuzioni lorde pro-capite sono attese aumentare in media del 3 per cento nel 2002, secondo le tendenze del biennio precedente, registrando, quindi, un incremento del potere di acquisto rispetto all’inflazione.

(…)

Il costo del lavoro per unità di prodotto è atteso crescere per l’intera economia del 2,7 per cento nel 2002, in leggero aumento rispetto al 2001. In presenza di un lieve contenimento dei margini da parte delle imprese e del sostanziale annullamento degli impulsi inflazionistici esterni, l’inflazione al consumo dovrebbe attestarsi in media d’anno intorno al 2,2 per cento contro il 2,7 per cento del 2001.

Il rallentamento dei prezzi, che è atteso verificarsi principalmente nella seconda parte dell’anno, sarebbe connesso, da un lato, al venir meno dei fattori di tensione registrati all’inizio dell’anno; dall’altro lato, al rafforzamento dell’euro, stimato peraltro in misura prudenziale. Nel 2002 il differenziale di inflazione con l’area dell’euro sarebbe prossimo allo zero, in linea con il risultato del 2001.

(…)

Il saldo corrente della bilancia dei pagamenti, dopo il deterioramento registrato nel 2000, a riflesso dell’effetto negativo delle ragioni di scambio, e il successivo recupero, è atteso permanere, come nel 2001, su valori vicini allo zero. All’attivo commerciale (1,3 per cento del PIL) corrisponderebbe un deficit di pari dimensioni delle partite invisibili.

Dal confronto con le previsioni programmatiche per il 2002, effettuate nell’ambito del DPEF dello scorso anno, emerge che la stima della crescita del prodotto interno lordo è stata rivista al ribasso, dal 3,1 all’1,3 per cento, mentre quella dell’inflazione al rialzo, dall’1,7 al 2,2 per cento.

Per ciò che riguarda la crescita, la ragione dello scostamento è principalmente ascrivibile al deterioramento del contesto internazionale e al rinvio delle riforme strutturali resosi necessario date le condizioni riscontrate sulla finanza pubblica. La previsione relativa alla crescita del commercio mondiale è stata infatti, come già descritto nel capitolo precedente, rivista al ribasso di oltre 5 punti percentuali, dal 7,8 per cento del DPEF 2002-2006 al 2,5 per cento, in linea con le revisioni delle principali organizzazioni internazionali. Analogamente, la previsione del tasso di crescita del prodotto dei paesi industrializzati è stata rivista di un punto percentuale, dal 2,8 all’1,8 per cento.

Nonostante queste revisioni, la stima per l’anno in corso del tasso di disoccupazione registra un miglioramento, dal 9,5 al 9,1 per cento, a riflesso della prosecuzione del processo di elevata crescita occupazionale registrata pur in presenza del ciclo sfavorevole. L’aumentata elasticità dell’occupazione è attribuibile alla maggiore efficienza del mercato del lavoro conseguente alle riforme varate negli ultimi anni.

Per ciò che riguarda il tasso di inflazione questo dovrebbe risultare più elevato, principalmente per effetto del rincaro nel settore degli alimentari freschi, dovuto alle gelate d’inizio anno; della crescita dei prezzi dei carburanti legato al rialzo dei prezzi del petrolio all’inizio dell’anno in corso; dell’aumento di alcune tariffe. Il changeover ha esercitato effetti quantitativamente modesti.

(…)

CICLO E INTEGRAZIONE ECONOMICA

La ripresa dell’economia italiana è in misura rilevante funzione degli andamenti ciclici negli altri paesi industrializzati. Come rilevato da diverse organizzazioni internazionali, i processi di integrazione finanziaria e commerciale hanno accresciuto la sincronizzazione delle fluttuazioni cicliche nelle maggiori aree economiche. Anche nel caso dell’Italia, si osserva un mutamento significativo nella concordanza delle fasi cicliche con quelle degli altri paesi.

Nel Grafico 1 sono riportate le correlazioni più elevate, fra quelle contemporanee e quelle ritardate tra il ciclo industriale dell’Italia e quello degli altri paesi, ottenute tramite l’applicazione di un filtro statistico ("passa-banda"); sugli istogrammi è anche indicato il ritardo, in mesi, del ciclo industriale italiano rispetto a quello del corrispondente paese. Nel periodo più recente, è cresciuta la sincronizzazione della componente ciclica della produzione industriale italiana con quella delle principali economie dell’Area dell’Euro: la correlazione diviene contemporanea ed è particolarmente elevata nei confronti di Francia e Germania. Alla base di questo risultato ci sono diversi fattori, fra cui la sempre più stretta integrazione finanziaria (favorita anche dai sistemi di comunicazione), l’aumento del commercio intra-UE e l’adozione di una politica monetaria comune.

L’andamento del ciclo degli USA e del Regno Unito precede di circa sei mesi il ciclo industriale italiano. La correlazione con il ciclo degli Stati Uniti è inferiore sia a quella con Francia e Germania nei diversi periodi esaminati sia a quella con il Regno Unito, che peraltro aumenta notevolmente nell’ultimo decennio..

Il Grafico 2 analizza il comovimento della variazione del ciclo industriale, mostrando la percentuale di mesi in cui l’andamento ascendente o discendente del ciclo italiano corrisponde a quello (rispettivamente, ascendente o discendente) delle altre economie. Il grafico evidenzia che la concordanza è relativamente elevata, intorno al 40 per cento dei casi per Francia e Germania e, inoltre, che questa misura di concordanza è chiaramente maggiore nella fase ascendente (espansiva) con Stati Uniti e Regno Unito e, seppure in misura inferiore, anche con la Germania. La maggiore integrazione economica si accompagna ad una maggiore sincronizzazione

(…)

e ad una trasmissione più intensa del ciclo; tuttavia, tale trasmissione non è necessariamente simmetrica nelle fasi espansive e recessive.

Un’analisi multivariata di regressione (VAR) sulla componente ciclica della produzione industriale (utilizzando il metodo proposto da Hodrick-Prescott per tener conto anche delle componenti di brevissimo periodo) conferma i risultati precedenti, basati unicamente su correlazioni del ciclo industriale.

Nella Tabella 1 sono infine riportate le caratteristiche del ciclo economico italiano, ottenute applicando la metodologia di Bry-Boschan (1971) alla serie della produzione industriale. Durante gli anni novanta l’alternanza delle fasi cicliche è aumentata e si è al contempo ridotta la durata dei periodi di recessione e di espansione. In particolare, nel periodo 1994-2002, è evidente la riduzione nella durata media delle fasi del ciclo, soprattutto nelle fasi recessive (11 mesi rispetto ai 21 mesi in media per il periodo 1974-2002). Nello stesso periodo, anche l’ampiezza media delle espansioni e delle recessioni si è notevolmente ridotta, con una flessione maggiore nelle fasi di recessione (5,8 per cento nel periodo 1994-2002 rispetto al 9,3 per cento nell’intero periodo). Questi cambiamenti, che si riferiscono al solo settore industriale, sono in linea con quanto emerge da analisi condotte da vari organismi internazionali sul PIL per altri paesi industrializzati.

In sintesi, i principali mutamenti nella struttura del ciclo italiano sono dati dalla più stretta correlazione, soprattutto nelle fasi ascendenti, con gli andamenti in Francia e Germania e dalla minore ampiezza delle fluttuazioni cicliche.

(…)

A livello territoriale, per l’anno in corso si stima un aumento del PIL superiore nel Mezzogiorno rispetto al Centro Nord: 1,7 contro 1,2 per cento. Si conferma così una crescita del Mezzogiorno superiore a quella media europea.

A sostenere lo sviluppo del Mezzogiorno continuano a essere gli investimenti fissi lordi. La loro crescita (3,6 per cento circa stimato nel 2002, contro il 3,5 nel 2001) eccede nel periodo più recente quella europea, in una misura superiore a quanto previsto al momento di predisporre il programma comunitario 2000-2006 (…). A questo risultato concorre l’accelerazione, oltre che degli investimenti pubblici (pari a circa un quinto del totale), anche di quelli privati, sollecitati da un quadro di maggiori certezze circa le dimensioni e la continuità dell’azione pubblica di incentivazione.

(…)

In base alle informazioni disponibili sulla prima parte del 2002, il clima di fiducia del Sud resta su livelli superiori a quelli del Centro Nord. Anche le esportazioni del Mezzogiorno recuperano quote nel primo trimestre dell’anno, a fronte di tendenze ancora negative nel resto del paese.

Nonostante la fase ciclica riflessiva, si conferma a inizio 2002 nel Mezzogiorno la crescita dell’occupazione: 1,9 per cento di aumento in aprile rispetto a dodici mesi prima, 2,6 per cento al netto del settore agricolo (3,4 per cento nella sola industria).

L’incremento tra gennaio e aprile 2002 è stato pari allo 0,3 per cento (0,5 al netto del settore agricolo), superiore a quello del Centro-Nord, pari allo 0,1 per cento (…) Particolarmente significativo è, rispetto a dodici mesi prima, l’aumento dell’occupazione femminile (2,5 per cento contro 1,6 per quella maschile), che mostra il consolidarsi di un’inversione di tendenza nell’area di massima criticità dell’occupazione del Mezzogiorno (con un tasso di occupazione femminile nell’età attiva pari nella media del 2001 al 26,1 per cento, circa la metà di quello del Centro Nord).

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II. 3. La finanza pubblica nel 2002

Nel Documento di programmazione dello scorso anno il Governo, pur consapevole delle difficoltà derivanti dallo stato dei conti pubblici ereditato dal precedente esecutivo e dall’indebolimento della congiuntura economica, ribadiva l’impegno a conseguire, per l’anno 2002, l’obiettivo di indebitamento allo 0,5 per cento del PIL. L’ obiettivo era legato ad una ipotesi di crescita del 3,1 per cento.

Tale obiettivo di indebitamento veniva mantenuto nella Relazione Previsionale e Programmatica di fine settembre 2001.

Nel Programma di stabilità per il 2001 si introdussero, in linea con gli altri paesi europei, due ipotesi di crescita e di indebitamento netto. L’analisi di sensitività metteva in particolare in evidenza che, se il tasso di crescita del 2002 si fosse attestato all’1,2 per cento, l’indebitamento netto sarebbe risultato pari all’1 per cento del PIL.

Al fine di conseguire l’obiettivo e per contrastare le maggiori esigenze finanziarie, in particolare del settore della sanità, venivano assunte, a livello regionale, iniziative per la copertura dei maggiori costi del servizio, nel rispetto dell’accordo stipulato nell’agosto del 2001.

Successivamente, nel corso del 2002, l’ISTAT ha rivisto, in sede di notifica dei dati relativi al 2001, il consuntivo dell’anno 2000 con un peggioramento (…) dell’indebitamento di due decimi di punto. Nel mese di giugno ha provveduto a un’ulteriore rettifica dei dati relativi all’indebitamento netto dell’anno 2001, portandolo dall’1,4 per cento all’1,6 per cento del PIL, per effetto della rideterminazione dell’utilizzo del Fondo per le politiche comunitarie e soprattutto dell’emersione di maggiori oneri nel settore della spesa sanitaria, con particolare riferimento a quella farmaceutica. Tali revisioni, pari nel biennio a quattro decimi di punto, pur riguardando andamenti pregressi, incidono sulle tendenze per l’anno in corso e gli anni successivi.

L’evoluzione dei conti pubblici nella prima parte dell’anno ha inoltre risentito del ritardato avvio della congiuntura economica favorevole e dell’efficacia ancora parziale delle misure adottate a copertura della spesa sanitaria.

Sulla base di queste tendenze, l’indebitamento netto si collocherebbe su un livello significativamente superiore all’obiettivo programmatico del 2002.

La dinamica delle entrate tributarie risulta più contenuta rispetto a quella prevista come conseguenza della minore crescita dell’economia.

Dal lato delle spese, i maggiori scostamenti continuano ad evidenziarsi nel settore della sanità, che registra una crescita superiore a quella ipotizzata, e nel comparto del pubblico impiego dove, ai maggiori oneri già emersi a consuntivo del 2001 soprattutto a livello delle Amministrazioni locali, vengono ad aggiungersi spese superiori a quelle previste nel comparto della scuola.

A fronte di queste risultanze, il Governo è intervenuto con decretazione d’urgenza, dapprima con il D.L.63/02 (cvt. nella L.112 del 15 giugno 2002) e successivamente con il decreto approvato dal Consiglio dei Ministri del 5 luglio, adottando rigorose misure di controllo della gestione del bilancio e in particolare di contenimento della spesa sanitaria. Tali provvedimenti, congiuntamente alle iniziative già intraprese dalle Regioni, consentono di riassorbire una parte rilevante del maggior indebitamento.La recente risoluzione dell’EUROSTAT in merito alla contabilizzazione delle operazioni di cartolarizzazione (immobili e lotto) comporta una revisione al rialzo dell’indebitamento del 2001 al 2,2 per cento a conferma dello squilibrio tendenziale nei conti pubblici ereditato dalla precedente legislatura. Tale revisione, che presenta caratteri di discrezionalità nel criterio di convalida dell’operazione di cartolarizzazione degli immobili, si rifletterà simmetricamente e positivamente sul livello dell’indebitamento dell’anno in corso e del successivo. Secondo la risoluzione assunta, infatti, i conti del 2002 e del 2003 beneficeranno degli incassi delle vendite effettivamente realizzate dalla Società Veicolo. I proventi del gioco del lotto, fin ad ora imputati all’esercizio 2001 secondo il criterio della competenza economica, miglioreranno i conti degli anni 2002 e seguenti.

Il livello di indebitamento per l’anno 2002, scontando l’attuazione del programma di dismissione del patrimonio immobiliare secondo modalità coerenti con la risoluzione EUROSTAT, è atteso collocarsi all’1,1 per cento del PIL.

Tale valore, debitamente corretto per gli effetti del ciclo, risulta pienamente in linea con l’obiettivo programmatico. Posto infatti che la crescita nel 2002 si attesti all’1,3 per cento – un punto in meno quindi del potenziale di crescita stimato dalla Commissione Europea – la differenza percentuale tra produzione effettiva e produzione potenziale (l’output gap) sarà pari a –1,3 per cento. L’indebitamento netto strutturale si attesterebbe in tale caso allo 0,45 per cento, in linea con l’obiettivo programmatico.

Tale risultato consente un ulteriore progresso nel processo di risanamento finanziario e risulta coerente con il rispetto degli impegni assunti in sede europea.

EFFETTI DELLA DECISIONE DI EUROSTAT SULLA FINANZA PUBBLICA

La decisione di Eurostat del 3 Luglio scorso comporta che i proventi delle operazioni di cartolarizzazione del Lotto e Enalotto e della vendita di immobili effettuate lo scorso anno siano contabilizzati nel 2002 e nel 2003, invece che nel 2001.

Per quel che riguarda la cartolarizzazione del Lotto e Enalotto, la decisione di Eurostat implica che i proventi ottenuti da tali operazioni nel 2001 (3 miliardi di euro) non possano ridurre l’indebitamento netto della P.A. dello scorso anno ma nei prossimi tre, per un ammontare annuo di 1 miliardo di euro.

Per quel che riguarda la vendita di immobili, la decisione di Eurostat implica che il valore totale della transazione effettuata lo scorso anno (3,7 miliardi di euro, al netto degli sconti per gli inquilini) non possa essere contabilizzato nel 2001, ma nel 2002 (per 2 miliardi di euro) e nel 2003 (per 1,7 miliardi), rispettivamente.

Il metodo usato dall’Italia per contabilizzare i proventi della cartolarizzazione della vendita degli immobili era stato comunicato ai rappresentanti di Eurostat e della Banca Centrale Europea in occasione di una riunione tenutasi a Roma, nell’Ottobre 2001.

La decisione di Eurostat introduce un nuovo criterio per registrare i proventi di una cartolarizzazione: il rapporto tra il pagamento iniziale effettuato dal compratore e l’ammontare complessivo della transazione. Se il pagamento iniziale è superiore all’85 per cento del valore complessivo, l’operazione viene contabilizzata come riduzione di investimenti fissi lordi e quindi come riduzione dell’indebitamento netto della P.A. Se invece il pagamento iniziale è inferiore all’85 per cento, tutto il valore dell’operazione – incluso il pagamento iniziale già effettuato – viene escluso dal calcolo dell’indebitamento netto della P.A. fin quando l’ammontare sarà interamente pagato.

La soglia dell’85 per cento utilizzata da Eurostat è frutto di una scelta discrezionale, che non trova riscontro nelle pratiche di mercato. E’ stata definita senza alcun riferimento ai metodi contabili del SEC95 e in modo retroattivo. Crea, inoltre, incentivi per la Società Veicolo che acquista gli immobili a emettere titoli con scadenza più lunga e minor rating. In effetti, per dato valore dell’attivo venduto, più alta è la soglia richiesta per il pagamento iniziale più basso è il rating e più lunga è la scadenza dei titoli emessi per finanziare il pagamento iniziale.

Nel 2001, il pagamento iniziale effettuato dalla Società Veicolo per acquistare gli immobili venduti dallo Stato è stato finanziato con l’emissione di titoli, senza garanzia dello Stato, con rating tripla A e con scadenza tra 12 e 24 mesi, per un ammontare pari al 63 per cento del valore complessivo dell’operazione. Secondo i nuovi criteri di Eurostat, l’emissione avrebbe dovuto coprire l’85 per cento del valore complessivo, invece del 63. Se il criterio stabilito da Eurostat fosse stato noto nell’Ottobre 2001, l’operazione di cartolarizzazione svolta a quella data sarebbe stata configurata in linea con quel criterio.

Lo Stato continuerà ad effettuare operazioni di vendita di immobili nei prossimi anni, attraverso la tecnica della cartolarizzazione, nel rispetto dei nuovi criteri contabili stabiliti da Eurostat.II.4 L’andamento tendenziale dell’economia italiana 2003-2006 Nel 2003, la crescita tendenziale italiana si collocherebbe al 2,7 per cento, a riflesso del rimbalzo derivante dalla forte ripresa congiunturale di fine 2002, per poi collocarsi intorno al 2,3 per cento nella media del triennio successivo.

Nonostante si tratti di tassi di sviluppo superiori a quelli registrati mediamente negli anni novanta, la crescita tendenziale dell’economia italiana rimane ancora bassa e insoddisfacente, anche se lievemente superiore comunque a quella stimata nello scenario tendenziale del DPEF dello scorso anno, in quanto comprensiva dei primi effetti delle riforme strutturali avviate dal Governo.

La formulazione di tali previsioni si basa sulle ipotesi internazionali delineate nel primo capitolo e tiene inoltre conto, secondo le regole già evidenziate nel DPEF dello scorso anno, solo della legislazione vigente. Sono, quindi, inclusi nelle stime relative alle grandezze economiche anche gli effetti della ultima legge finanziaria che si estendono al 2003.

Per il Mezzogiorno, le previsioni 2003-06 scontano l’assenza di quei provvedimenti necessari a garantire l’addizionalità, l’effettivo utilizzo e l’efficacia degli investimenti del Programma comunitario.

(…)

Nel 2003, il tasso di crescita del prodotto interno lordo dovrebbe beneficare non solo del consolidamento della ripresa internazionale ma anche dell’eredità favorevole derivante dal 2002. In base alle ipotesi già evidenziate, l’accelerazione dell’ultimo trimestre darebbe infatti luogo, a un trascinamento elevato, dell’ordine dell’1,5 per cento tale da determinare, nella media del 2003, una crescita del PIL pari a 2,7 per cento.

Nel 2003, la maggiore crescita italiana sarebbe sostenuta sia dalla domanda interna, il cui contributo risulterebbe pari a 2,3 punti percentuali, sia dal settore estero netto il cui apporto ritornerebbe a essere positivo.

In virtù del progressivo rallentamento delle tensioni inflazionistiche e della buona performance del mercato del lavoro, i consumi delle famiglie mostrerebbero una forte accelerazione crescendo ad un tasso pari al 2,7 per cento nel 2003, in linea con i risultati del 2000 e circa un punto al di sopra della media degli anni novanta.

La ripresa della domanda interna, unitamente al recupero di redditività delle imprese, contribuirebbe a mantenere elevati i tassi crescita degli investimenti fissi lordi, che si attesterebbero al 3 per cento. Tale profilo di crescita sottende, in particolare, l’accelerazione della crescita degli investimenti nel comparto macchinari e attrezzature.

(…)

Le esportazioni, coerentemente con il maggior dinamismo del contesto internazionale, registrerebbero un forte recupero, aumentando a tassi di crescita dell’8,5 per cento; l’elasticità delle esportazioni al commercio mondiale si attesterebbe ai valori storici. Parimenti, la crescita delle importazioni, seguendo l’accelerazione della domanda interna, e in particolare di quella di investimenti e scorte, si collocherebbe intorno all’8,4 per cento.

A fronte di questi andamenti, il persistere di un guadagno delle ragioni di scambio si tradurrebbe in un saldo commerciale pari all’1,5 per cento del PIL. Con un deficit delle partite invisibili in lieve riduzione rispetto al valore previsto per il 2002 (–1,2 per cento del PIL), il conto corrente della bilancia dei pagamenti ritornerebbe ad essere in attivo, dopo il sostanziale pareggio che ha caratterizzato il biennio precedente.

La ripresa delle esportazioni congiuntamente all’accelerazione degli investimenti dovrebbe sostenere la crescita del valore aggiunto, in particolare nell’industria in senso stretto. Nel 2003, alla forte ripresa del settore industriale, incluse le costruzioni (3 per cento), si accompagnerà la crescita dei servizi, in particolare nel comparto dei privati (3,6 per cento).

In linea con gli andamenti della produzione, l’occupazione dovrebbe riprendere a crescere a tassi sostenuti; nel 2003, si stima una crescita dell’occupazione pari a 1,5 per cento. A livello settoriale si prevede, accanto alla prosecuzione di tendenze positive nei servizi e nelle costruzioni, una ripresa della dinamica occupazionale nel settore dell’industria in senso stretto.

A fronte di questi andamenti, il tasso di disoccupazione continuerebbe a scendere, collocandosi all’8,6 per cento.

Nonostante l’incremento dei margini connesso al favorevole momento ciclico, il rallentamento del costo del lavoro per unità di prodotto, legato sia al rallentamento della dinamica del costo del lavoro sia al recupero di produttività, favorirebbe, in presenza di un cambio dell’euro stimato prudenzialmente stabile, una decelerazione dell’inflazione intorno all’1,7 per cento.

(…)

Nel triennio 2004-2006, la crescita del prodotto dovrebbe ritornare gradualmente su valori del 2,3 per cento, a riflesso del venir meno gradualmente della spinta propulsiva del commercio internazionale.

La crescita, anche durante questo arco previsivo, sarebbe trainata dalla domanda interna. I consumi delle famiglie e gli investimenti registrerebbero tassi di sviluppo di poco al di sotto dei valori previsti per il 2003, rispettivamente 2,4 e 2,7 per cento nella media del triennio. L’aumento della spesa della PA si ridurrebbe in media di un decimo di punto (0,7 per cento) e quello delle esportazioni e delle importazioni si attesterebbe poco al di sopra del 7 per cento.

Il conto corrente della bilancia dei pagamenti rafforzerebbe la tendenza positiva già delineata per il 2003; l’attivo si collocherebbe tendenzialmente all’1 per cento del PIL alla fine del periodo di previsione.

Dal lato della produzione, il valore aggiunto è nel complesso atteso crescere mediamente a ritmi del 2,4 per cento; analogamente al 2003, il settore dell’industria in senso stretto e quello dei servizi privati, in particolare, sosterrebbero tale andamento. La crescita dell’occupazione si attesterebbe intorno all’1,2 per cento. Il tasso di disoccupazione scenderebbe nel 2006 all’8 per cento.

In assenza di input esterni sfavorevoli, nell’ipotesi prudenziale che l’euro si mantenga sui valori stimati senza, quindi, ulteriori apprezzamenti, la decelerazione (…) del costo del lavoro per unità di prodotto e l’andamento moderato dei margini manterrebbero l’inflazione all’1,5 per cento nella media del triennio.

A livello territoriale, le previsioni tendenziali a legislazione vigente per il periodo 2003-2006 scontano da un punto di vista quantitativo non solo un volume globale di spesa in conto capitale per il Mezzogiorno limitato agli stanziamenti già previsti, ma anche l’assenza di quei provvedimenti che dovranno assicurare sia il mantenimento di un flusso continuo di risorse aggiuntive nazionali per investimenti pubblici alle "aree sottoutilizzate", sia l’obiettivo di destinare al Sud il 30 per cento delle risorse ordinarie, a garanzia della effettiva addizionalità dei fondi comunitari. Da un punto di vista qualitativo non sono poi presenti quei provvedimenti che, sulla base dei risultati sin qui conseguiti, dovranno assicurare opportune riprogrammazioni dei fondi, la piena efficacia degli investimenti, effettiva e accelerata modernizzazione della pubblica amministrazione, semplificazioni e miglioramenti nel sistema di incentivi.

In considerazione dell’apporto più contenuto delle politiche pubbliche, si stima un aumento moderato del prodotto, imputabile alla mancata domanda di beni e servizi direttamente originata dagli investimenti pubblici, ma soprattutto alla minore crescita degli investimenti privati indotta dal miglioramento del contesto.

Nel 2003, in presenza di una ripresa economica trainata dal ciclo internazionale, e fermi restando gli effetti pieni della politica condotta nel 2002, la previsione del PIL tendenziale per il Mezzogiorno resterebbe relativamente sostenuta (2,6 per cento) ma lievemente al di sotto della media italiana. Negli anni 2004-06, gli investimenti, finanziati solo con le risorse incluse nella legislazione vigente, continuerebbero a produrre effetti economici, ma a un ritmo decrescente. Il PIL del Mezzogiorno manifesterebbe un rallentamento della sua crescita con un tasso pari al 2,3 per cento in ciascun anno del triennio.

Nel complesso del periodo, la progressione degli investimenti nel Mezzogiorno sarebbe limitata al 3,8 per cento medio annuo, con un contributo alla crescita del PIL pari allo 0,9 per cento.

II. 5. Il quadro tendenziale di finanza pubblica 2003-2006.

Il quadro tendenziale di finanza pubblica per gli anni 2003-2006, è stato costruito sulla base della legislazione vigente scontando, da un lato la rettifiche effettuate dall’ISTAT e dell’EUROSTAT che hanno inciso sui risultati degli anni 2000 e 2001; dall’altro lato gli obiettivi fissati per l’anno 2002.

Le singole categorie di spesa e di entrata sono state stimate sulla base delle seguenti ipotesi:

• le retribuzioni pubbliche sono state valutate incorporando unicamente gli effetti correlati alla concessione dell’indennità di vacanza contrattuale, secondo l’attuale cadenza biennale prevista;

• il numero dei dipendenti del complesso delle Amministrazioni pubbliche è ipotizzato sostanzialmente invariato per l’intero periodo previsionale;

• la spesa per consumi intermedi, comprensiva di quella per la sanità, è stata stimata ad un tasso di crescita pari a quello del PIL nominale;

• la spesa sanitaria è stata valutata tenendo conto congiuntamente dei maggiori oneri emersi a consuntivo del 2001 e nel corso del 2002 e degli effetti finanziari correlati alle politiche di contenimento adottate dal Governo e all’attivazione dell’autonomia impositiva da parte delle Regioni nel rispetto dell’accordo dell’8 agosto del 2001;

• la spesa per pensioni è prevista crescere con un tasso di variazione medio pari al 3,6 per cento, correlato al numero di pensioni di nuova liquidazione, ai tassi di cessazione stimati e alla ricostituzione delle pensioni in essere, per un complessivo contributo al tasso di variazione pari mediamente a circa 1,9 punti percentuali nel periodo in esame, e alle regole di rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi, per un’effettiva incidenza media nel periodo pari a 1,7 punti percentuali. Per quanto concerne l’anno 2003, il tasso di incremento, pari al 4,0 per cento, risente della rivalutazione ai prezzi derivante dall’inflazione prevista per l’anno 2002, pari al 2,2 per cento;

• per le aziende Poste Italiane e F.S., si è proiettato un consolidamento della loro situazione economica, con un utile destinato interamente all’autofinanziamento;

• la spesa per interessi è stata valutata tenendo conto del maggior fabbisogno finanziario dell’anno in corso ed utilizzando i tassi forward rilevati dalla struttura per scadenze dei tassi di mercato;

• la spesa in conto capitale, esclusi i proventi derivanti dalle dismissioni del patrimonio immobiliare contabilizzati come disinvestimenti, è stata stimata in relazione alle nuove autorizzazioni determinate dalle precedenti finanziarie, al loro stato di attuazione e all’entità dei residui;

• per le entrate tributarie, in assenza di interventi di riforma, il gettito manterrà sostanzialmente immutata la propria incidenza sul PIL;

• per i contributi sociali è stata valutata una crescita con una elasticità media nel periodo dello 0,9 rispetto al PIL, sostanzialmente in linea con i valori storici.

Il profilo delle stime sugli andamenti delle entrate e delle spese delle Amministrazioni pubbliche nel quadriennio 2003-2006 (riportate nella tavola seguente) evidenzia il permanere di un rapporto deficit/PIL ancora elevato.

L’indebitamento netto tendenziale in rapporto al PIL passa dall’1,6 per cento del 2003 all’0,9 per cento del 2006.

Pertanto, nell’andamento tendenziale, l’indebitamento non raggiunge nemmeno alla fine del periodo il livello concordato in sede europea.

In questo contesto, la dinamica del rapporto debito/PIL risulta estremamente insoddisfacente e fuori linea rispetto agli impegni europei.

(…)

GLI OBIETTIVI PROGRAMMATICI PER IL 2003 E IL MEDIO PERIODO

Il quadro programmatico dell’economia italiana include gli effetti dell’azione di politica economica del Governo.La riforma del fisco si propone di dotare l’Italia di un sistema europeo di tassazione. La riduzione del cuneo fiscale che grava sulle scelte di investimento e occupazione accresce il potenziale produttivo e stimola una più rapida accumulazione di capitale fisico, umano e tecnologico, creando così le condizioni per una crescita sostenuta ed equilibrata. Si tratta di una riforma che richiede un intervento strutturale, sul fronte della spesa pubblica, volto a creare spazi permanenti per una riduzione della pressione fiscale in condizioni di equilibrio finanziario.La riforma del mercato del lavoro si propone di accrescere l’efficienza e la fluidità del mercato del lavoro italiano, introducendo nuove tipologie contrattuali, creando gli strumenti per una diffusione capillare dell’informazione sulle opportunità di lavoro, rafforzando i sistemi di formazione della forza lavoro e dotando il nostro paese di un sistema più adeguato di ammortizzatori sociali. Si favorisce in questo modo l’assorbimento della disoccupazione e l’incremento dei tassi di occupazione, contribuendo a colmare il grave divario che ancora ci separa dall’Europa e dagli obiettivi di Lisbona.La riforma della previdenza è coerente con gli obiettivi europei stabiliti a Barcellona ("incentivi alla permanenza degli anziani nel mercato del lavoro" e "secondo pilastro"). Questa riforma affronta molti dei nodi che i precedenti interventi non avevano sciolto. Con il passaggio del TFR futuro ai fondi pensione e a strutture analoghe, si pongono le basi per lo sviluppo della previdenza integrativa, volto a garantire le pensioni del futuro, anche in presenza di uno shock demografico senza precedenti storici. Con gli incentivi all’allungamento della vita lavorativa, si accelera il processo di transizione della riforma Dini e si affronta una delle debolezze strutturali dell’economia italiana: il basso tasso di occupazione nella fascia di popolazione compresa fra i 55 e i 64 anni, che nel nostro paese supera di poco il 28 per cento a fronte del 38,5 per cento in Europa e del 57,7 per cento negli Stati Uniti.

L’aumento della vita media lavorativa è la risposta naturale, in un quadro di sostenibilità finanziaria, all’incremento della speranza di vita e ai fenomeni di invecchiamento della popolazione.

A queste riforme si aggiungono gli impegni a liberalizzare il mercato dei beni in un quadro europeo, a rilanciare i processi di privatizzazione, a valorizzare l’immenso 33 patrimonio pubblico e a dotare il paese di un sistema infrastrutturale adeguato alle esigenze del sistema economico. Le nuove società Patrimonio e Infrastrutture SPA forniranno un contributo di rilievo in questi campi, in una logica di mercato e di tutela dei beni pubblici.III.1 Il quadro macroeconomico programmatico 2003-2006

Il quadro tendenziale di medio termine dell’economia italiana, descritto nel secondo capitolo, mostra che la crescita si colloca al 2,3 per cento, con l’esclusione del 2003, che riflette il forte rimbalzo derivante dalla ripresa congiunturale della fine dello scorso anno. Nonostante si tratti di un valore superiore a quello medio degli anni novanta, con un simile tasso di crescita la dinamica occupazionale e quella della produttività permarrebbero ancora insoddisfacenti.

Consapevole dei vincoli strutturali che gravano sull’economia italiana e ne condizionano le potenzialità di crescita, il Governo ha già avviato un processo di riforme volto ad incidere in maniera radicale sui meccanismi di sviluppo del sistema economico, così da innalzare in via permanente il sentiero di crescita potenziale dell’economia, su valori prossimi al 3 per cento (v. Riquadro "Crescita e Riforme Strutturali").

In presenza di un differenziale tuttora pronunciato fra output effettivo e output potenziale, la crescita effettiva dell’economia si collocherà su valori elevati e superiori a quelli potenziali. Il divario fra crescita effettiva e crescita potenziale si ridurrà progressivamente nel periodo, passando dallo 0,5 nel 2003 allo 0,2 nel 2006.

E’ previsto che l’output gap si annulli alla fine del periodo programmatico.

L’azione di Governo mira, da un lato, ad incrementare il tasso di attività, superando le numerose strozzature che tutt’ora permangono nel mercato del lavoro, e dall’altro, ad innalzare il livello di produttività, migliorando il grado di concorrenza sul mercato dei beni e dei servizi. Ne risulterà rafforzato il processo di accumulazione, migliorato il funzionamento dei mercati e della pubblica amministrazione; verranno favoriti l’efficienza del sistema paese, il riequilibrio territoriale e la coesione sociale. Queste politiche vengono descritte in maggiore dettaglio nel capitolo successivo.

La manovra di finanza pubblica sarà mirata a centrare questi obiettivi, nel pieno rispetto degli impegni europei. Il contenimento della spesa corrente primaria permetterà di liberare risorse produttive; la riduzione della pressione fiscale favorirà il rilancio dell’economia attraverso maggiori consumi, maggiori investimenti e maggiore occupazione, innescando un circolo virtuoso che coniugherà gli obiettivi di rigore con quelli di sviluppo.

I consumi delle famiglie beneficeranno della riduzione della pressione fiscale e del miglioramento del mercato del lavoro. La crescita della spesa è stimata intorno al 3 per cento nella media del periodo, circa mezzo punto percentuale in più rispetto agli andamenti tendenziali.

Gli investimenti, a riflesso delle migliorate prospettive di sviluppo e di redditività delle imprese, aumenteranno, nel 2003, del 4 per cento, per poi portarsi progressivamente su tassi di poco superiori al 5 per cento. Le politiche delle grandi opere infrastrutturali , l’accelerazione e la riqualificazione degli investimenti pubblici nel Mezzogiorno sosterranno tale dinamica.

La forte dinamica delle importazioni, attivata dalla espansione della domanda interna, rifletterà anche la crescita delle esportazioni sostanzialmente allineata su

(…)

valori di poco inferiori a quelli del commercio mondiale. Ne risulterà un contributo estero netto leggermente positivo nel 2003 e nullo nel triennio successivo.

Il conto corrente della bilancia dei pagamenti migliorerà, quindi, in misura inferiore a quanto previsto nel quadro tendenziale. L’attivo è stimato pari allo 0,6 per cento del PIL alla fine del periodo di previsione.

(…)

Dal lato della produzione, il recupero di produttività, connesso all’attuazione delle riforme varate dal Governo, darà alla crescita del valore aggiunto un forte impulso, in particolare nel settore delle costruzioni e in quello dell’industria in senso stretto.

Tuttavia, sarà il settore dei servizi privati a dare il maggiore apporto allo sviluppo, crescendo nella media del periodo intorno al 3,8 per cento.

Nonostante le politiche orientate al contenimento dell’occupazione nel pubblico impiego, l’aumento delle unità di lavoro complessive sarà dell’ordine dell’1,6 per cento medio annuo nel periodo, circa tre decimi superiore alla crescita che si avrebbe in assenza di interventi.

Pur in presenza della sostenuta espansione delle forze di lavoro, il tasso di disoccupazione si ridurrà, nel 2006, al 6,8 per cento e il tasso di occupazione salirà, viceversa, al 60 per cento, raggiungendo l’obiettivo posto in sede europea.

(…)

In questo contesto, i salari sono previsti crescere nel rispetto delle regole della politica dei redditi. In linea con le previsioni di moderazione dei prezzi internazionali e scontando gli effetti della progressiva liberalizzazione dei mercati. Si prospetta quindi una discesa progressiva dell’inflazione verso i livelli prevalenti nei paesi più virtuosi dell’area dell’euro. Il Governo ritiene di porre come obiettivi di inflazione programmata tassi annui calanti dall’1,4 per cento nel 2003 all’1,3 nel 2004 e stabili nel biennio successivo all’1,2 per cento.

CRESCITA E RIFORME STRUTTURALI

Nel 2000, il Consiglio Europeo di Lisbona ha posto quale obiettivo strategico delle politiche economiche dell’Unione Europea la trasformazione dell’Europa nell’economia più competitiva e più dinamica del mondo. Alla luce di questo obiettivo, il DPEF per gli anni 2002-2006 tracciava un ambizioso programma di riforme (per il mercato dei prodotti, del lavoro e per le infrastrutture) finalizzato ad accrescere il potenziale di crescita dell’economia italiana e il suo contenuto occupazionale.

Di recente, gli economisti delle principali organizzazioni internazionali – in (…) particolare OCSE e FMI – hanno fornito supporto empirico alla tesi secondo cui – ceteris paribus – il grado di rigidità e di regolamentazione dei vari mercati è correlato negativamente alla crescita economica di un paese. Inoltre, si è anche riscontrato che un certo lasso di tempo è necessario affinché le riforme siano percepite come permanenti e abbiano un impatto sulla performance economica.

Le riforme possono incidere o sull’accumulazione dei fattori produttivi o sulla produttività dei fattori stessi. La variabile generalmente utilizzata per misurare la performance economica è la produttività totale dei fattori produttivi. Più precisamente, il tasso di crescita di tale produttività (d’ora in poi TFP, acronimo inglese di Total Factor Productivity) misura il divario tra la crescita del prodotto e la crescita degli input utilizzati nella produzione. La cosiddetta "contabilità della crescita" mostra che la crescita della TFP è uno dei fattori che spiega il tasso di sviluppo economico.

Utilizzando fonti ufficiali e metodologie standard, si è calcolata la serie del tasso di crescita della TFP, depurata della componente ciclica, per il settore privato dell’economia italiana nel periodo 1971-2000 (cfr. Figura 1). Le nostre elaborazioni, in sostanziale conformità con quelle presentate da altre istituzioni, evidenziano una riduzione di circa un punto percentuale nella crescita della TFP sull’arco dei trent’anni. Si tratta in effetti di un dimezzamento, anche se è da sottolineare il fatto che negli ultimi anni il tasso si stabilizza prima e mostra poi una tendenza alla ripresa.Figura 1. La produttività in Italia: tassi di crescita (dati di trend – Periodo 1971-2000) Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze La relazione tra riforme strutturali e crescita della TFP è multiforme. Per misurare, sia pur in modo indiretto, l’entità dei processi di riforma, si è fatto qui ricorso alla dinamica temporale di alcuni indicatori strutturali, ciascuno dei quali è in grado di approssimare l’evoluzione in atto nelle istituzioni e nella struttura di particolari mercati. Questi indicatori sono stati poi utilizzati per valutare il loro impatto sulla performance economica misurata in termini di TFP.

Ci affidiamo anzi tutto ad una misura del grado di rigidità del mercato del lavoro.

L’indicatore prescelto è il cosiddetto NAIRU (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment),il tasso di disoccupazione compatibile con un’inflazione non crescente. Un mercato del lavoro rigido genera disincentivi all’ingresso di nuove imprese nel mercato e all’innovazione tecnologica e scoraggia la mobilità dei fattori verso i settori più dinamici. Gli interventi di riforma per accrescere la flessibilità del mercato del lavoro si tradurrebbero in una riduzione del NAIRU, generando effetti positivi sulla produttività del settore privato dell’economia.Si è, inoltre, voluto esaminare se le politiche economiche volte ad accrescere la dotazione di infrastrutture produttive a livello nazionale possano accrescere la produttività delle imprese. E’ noto che le politiche di aggiustamento fiscale dello scorso decennio troppo spesso si sono tradotte in riduzione della spesa per investimenti piuttosto che di quella corrente. Eppure, la dotazione infrastrutturale dovrebbe fornire importanti indicazioni, ancorché parziali, sul business environment nel quale imprese ed individui si trovano ad operare. A tale scopo viene dunque utilizzato il tasso di variazione dello stock di capitale pubblico espresso a prezzi costanti, ponendolo in relazione con la crescita della TFP.

Infine, si è utilizzata una misura del mark-up, ossia del margine tra prezzo e costi unitari, per catturare le condizioni concorrenziali del mercato dei beni e, indirettamente, il grado di regolamentazione che ostacola i meccanismi di mercato e la concorrenza. L’ipotesi da verificare è che si osservi una relazione negativa tra l’andamento tendenziale del mark-up e quello della TFP.

L’evidenza empirica è riassunta nelle figure 2-4. L’ispezione grafica del diagramma e la linea di interpolazione suggeriscono l’esistenza di una relazione negativa tra la crescita della TFP e il NAIRU (cfr. Figura 2). Poiché valori elevati del NAIRU dovrebbero associarsi alla presenza di vischiosità e inefficienza nel funzionamento del mercato del lavoro, interventi di riforma miranti a ridurre il NAIRU dovrebbero in questa ottica indurre incrementi di produttività.

Analogamente, un incremento delle risorse destinate alle infrastrutture dovrebbe accompagnarsi – ceteris paribus – ad incrementi della TFP (cfr. Figura 3).

Probabilmente, l’entità dell’effetto stimato, misurato dall’inclinazione della retta di regressione, potrebbe risultare ancor maggiore ove si considerasse, in luogo dell’intero stock di capitale pubblico, le sole infrastrutture di trasporto e le reti tecnologiche.

Infine, si riscontra una relazione negativa tra crescita della TFP e crescita del mark-up. Pertanto, le politiche di liberalizzazione del mercato dei beni, rimuovendo gli ostacoli alla concorrenza e ai meccanismi di mercato e traducendosi in mark-up più contenuti delle imprese, darebbero impulso alla crescita della produttività (…)

Le semplici tecniche di raffronto impiegate hanno evidenziato l’esistenza di una relazione positiva tra l’adozione di interventi riformatori nei vari mercati e l’andamento della produttività. Le risultanze grafiche presentate fanno riferimento a correlazioni tra indicatori e produttività che sono parziali e contemporanee.

Tuttavia, l’evidenza presentata risulta corroborata anche da una semplice analisi statistica. Quest’ultima ha consentito, tra l’altro, di identificare l’esistenza di ritardi temporali tra il momento di attuazione delle riforme e il loro impatto sulla produttività.

In sintesi, uno sforzo di riforma che comporti modifiche strutturali nel funzionamento del mercato del lavoro, nelle dotazioni di infrastrutture e nel livello di concorrenzialità del mercato dei beni è in grado di indurre un aumento permanente e sostenuto della produttività totale e di riflesso della crescita potenziale dell’economia.(…)

A livello territoriale, il proseguimento e l’intensificazione dell’azione del Governo a favore del Mezzogiorno permetteranno di conseguire l’obiettivo di una crescita in questa area, stabilmente al di sopra di quella media europea. Già dal 2003 gli effetti congiunti di miglioramenti del contesto e della modernizzazione amministrativa, assieme all’impatto diretto dei crescenti investimenti pubblici, potranno consentire di raggiungere una crescita attorno al 3 per cento. Negli anni successivi ci si muoverà verso un obiettivo superiore al 4 per cento (cfr. fig.3.2). Nel complesso del periodo 2003-06 il contributo alla crescita del PIL proveniente dalla componente investimenti sarà superiore al 2 per cento medio annuo.

INVESTIMENTI E CRESCITA

Nel Programma comunitario per il Mezzogiorno vengono identificati due effetti attribuibili all’accelerazione degli investimenti pubblici: quelli diretti, "di cantiere", che riguardano l’aumento di prodotto imputabile alla maggiore domanda di beni e servizi, e che sono quindi destinati a esaurirsi in concomitanza con la chiusura dei lavori; gli effetti indiretti, dovuti all’impatto degli investimenti pubblici sulla produttività dei fattori e sulle aspettative degli operatori che, attraverso la generazione di esternalità positive, promuovono il processo di accumulazione e la competitività delle imprese private.

Gli effetti diretti possono essere valutati sulla base della Tavola input-output italiana (l’ultima disponibile è del 1992). Considerando la dipendenza del Mezzogiorno dal resto del paese per l’approvvigionamento di input produttivi e beni capitali - quest’ultima pure in calo, secondo studi recenti, - tale metodo può portare a sovrastimare l’attivazione di produzione e valore aggiunto interna al Mezzogiorno.

Si possono quindi utilizzare tavole regionalizzate che, pur basandosi solo in parte su rilevazione dirette dei flussi, stimano l’entità delle relazioni interregionali.

La simulazione effettuata sulla base della matrice italiana indica che l’incremento di 1 euro di investimenti pubblici produce un incremento del valore aggiunto pari a 88 centesimi di euro. Se consideriamo la matrice regionalizzata, che tiene conto del fatto che parte di questi effetti si disperdono verso il Centro-Nord, il moltiplicatore è più ridotto, e quindi pari a 0,661. In termini assoluti, ove si faccia riferimento alla dimensione effettiva dei fenomeni, un incremento della spesa in conto capitale nel Mezzogiorno simile a quella che avrebbe avuto luogo nel 2001 (attorno al 16 per cento) produrrebbe, utilizzando la matrice italiana, un incremento del prodotto pari a oltre lo 0,5 per cento del Pil del Sud; se utilizzassimo la matrice regionale, l’incremento sarebbe inferiore a quel valore.

Ma gli effetti di attivazione diretti degli investimenti pubblici sulle branche produttive rappresentano solo il più immediato canale di azione della spesa pubblica, e non il più duraturo. Gli effetti di lungo periodo derivano principalmente dall’attivazione di processi di modifica del contesto e delle aspettative degli operatori. In particolare, qualità e concentrazione degli investimenti possono innescare un processo di crescita che agisce tramite l’impatto sulla produttività dei fattori, e quindi sul processo di accumulazione.41 La stima degli effetti indiretti di un aumento degli investimenti pubblici utilizza lo schema di coerenza econometrico messo a punto dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo per descrivere e valutare quantitativamente i meccanismi di sviluppo endogeno che l’azione programmatica intende attivare. Con riguardo al Programma Comunitario, esteso fino al 2008, la simulazione effettuata suggerisce che le risorse aggiuntive destinate al Mezzogiorno possano produrre un incremento cumulato del Pil, nel periodo considerato, attorno ai 15 punti percentuali rispetto a uno scenario di base senza tali investimenti.(…)

Il raggiungimento di questi risultati è subordinato all’attuazione degli obiettivi quantitativi e qualitativi del progetto Mezzogiorno (…) che saranno oggetto della Legge Finanziaria e di altri interventi.

Dal punto di vista della quantità di risorse finanziarie pubbliche, tre sono le condizioni:

• date le quote di stanziamenti della tabella F della vigente Legge Finanziaria, alimentazione delle risorse nazionali aggiuntive per investimenti pubblici e incentivi espressamente destinate alle aree sottoutilizzate (per l’85 per cento Mezzogiorno) per un importo almeno pari, in rapporto al PIL, a quello medio degli ultimi anni e flusso di nuove risorse di cofinanziamento nazionale coerente con il profilo programmatico di spesa dei fondi comunitari;

• pieno utilizzo di tutte le risorse aggiuntive;

• destinazione al Mezzogiorno, in termini sia di competenza che di cassa, del 30 per cento di tutte le risorse ordinarie in conto capitale, con riguardo sia ai settori della pubblica amministrazione sia agli enti esterni appartenenti alla componente allargata del settore pubblico.

Tali requisiti finanziari sono riassunti in un quadro programmatico finanziario che, secondo l’impegno di addizionalità (riferito alla spesa connessa allo sviluppo del settore pubblico allargato) assunto con l’Unione europea per poterne ricevere i fondi, garantisce al Mezzogiorno il 45 per cento della spesa pubblica totale (ordinaria e aggiuntiva) in conto capitale (…), (…)

Il quadro verrà dettagliato e precisato, sia per la pubblica amministrazione che per il settore pubblico allargato, nel V Rapporto sulle politiche di sviluppo predisposto per il Parlamento.

(…)

Ai requisiti finanziari si aggiunge, sul piano qualitativo, l’assunzione di provvedimenti in merito alla riprogrammazione degli interventi e del sistema di incentivi, alla piena efficacia dei programmi, all’accelerazione della modernizzazione amministrativa, all’efficienza ed efficacia degli incentivi, secondo gli indirizzi specificati nel cap. IV.

III. 2. Il quadro di finanza pubblica 2003-2006.

Il quadro programmatico di finanza pubblica, per gli anni 2003-2006, è stato costruito partendo da un anno base che ha evidenziato nel suo profilo evolutivo un andamento diverso da quello previsto nella passata legislatura, ma ricondotto, attraverso l’adozione di una rigorosa gestione di bilancio, entro livelli compatibili con il percorso del risanamento della finanza pubblica.

Gli obiettivi finanziari per il quadriennio vengono ricollocati tenendo conto dell’impatto delle riforme e delle misure che il Governo intende intraprendere per riportare l’evoluzione dell’indebitamento, in termini strutturali, in linea con gli impegni assunti in sede europea.

Per l’anno 2003, l’obiettivo dell’indebitamento è fissato allo 0,8 per cento del PIL, con un recupero rispetto all’evoluzione tendenziale di otto decimi di punto.

L’indebitamento strutturale, ovvero corretto per gli effetti ciclici, si colloca a sua volta allo 0,4 per cento, nell’ipotesi che per il 2003 la crescita potenziale sia pari al 2,4 per cento. Questo valore è "vicino al pareggio di bilancio". Prosegue quindi il processo del risanamento finanziario.

Una componente essenziale del programma di riforme volto ad incrementare in via permanente la crescita dell’economia è la riforma fiscale, che comporta una graduale riduzione del carico tributario, nel duplice intento di conseguire maggiore equità con maggiori sgravi per i redditi medio bassi e maggiore efficienza con il ridisegno delle basi imponibili e la riduzione delle aliquote.

La riforma, secondo il disegno modulare previsto nella legge delega, sarà avviata fin dal 2003, contestualmente ad un complesso di interventi volti a contenere la spesa corrente. Per quanto riguarda l’IRPEF, per il prossimo anno, si prevede l’avvio di un primo modulo di riforma, finalizzato ad una riduzione fiscale, a favore dei redditi medio bassi, per un importo pari a 5,5 miliardi di euro.

Per quanto riguarda l’imposta sulle società, la scelta è nel senso di un avvio della riforma, con una riduzione dell’aliquota dell’attuale IRPEG di due punti percentuali.

Per quanto riguarda l’IRAP, si prevede un graduale avvio del processo di riforma iniziando dalla riduzione nella base imponibile della componente delle retribuzioni pari a 500 milioni di euro. Alle imprese minori si applicherà un regime di radicale semplificazione fiscale e contabile completato dall’avvio del previsto sistema di concordati triennali.

Negli anni successivi si prevede una graduale estensione del beneficio fiscale alle fasce di reddito via via più elevate, impiegando le risorse che si renderanno di anno in anno disponibili attraverso una rigorosa gestione della politica di bilancio.

Per ricondurre i conti pubblici entro gli obiettivi fissati, il Governo intende approntare interventi correttivi rispetto agli andamenti tendenziali e allo stesso tempo liberare risorse finanziarie per incrementare gli investimenti.

Il Governo, salvaguardando il rispetto dei fondamentali principi universalistici e solidaristici del Servizio Sanitario Nazionale, intende poi rafforzare il sistema delle prestazioni sanitarie socio-assistenziali, arricchendolo con l’introduzione, in via sperimentale, di strumenti assimilabili alle mutue che, nella storia del nostro paese, hanno prodotto effetti straordinari di efficienza e sicurezza, a beneficio dei cittadini.

Allo stesso tempo, per un più efficace controllo della spesa farmaceutica è prevista anche la adozione di un nuovo "prontuario".

Nel settore del pubblico impiego, il Governo si propone di rafforzare, nell’ambito delle politiche di programmazione delle assunzioni, i modelli flessibili di accesso alla pubblica amministrazione, quali part-time, telelavoro e lavoro interinale. Inoltre, nel quadro della riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni e della più ampia applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, verranno risolti i problemi conseguenti alle eccedenze e all’applicazione degli istituti di mobilità. Secondo quanto previsto dalla legge di riforma, sarà incentivata la mobilità della dirigenza pubblica da e verso il settore privato, tra pubbliche amministrazioni e all’interno delle amministrazioni di appartenenza.

Nel comparto della spesa per beni e servizi le misure di razionalizzazione mirano a conseguire un ulteriore risparmio attraverso il rafforzamento del ruolo della Consip come centrale di acquisto e la definizione di uno standard di consumo per categoria merceologica e tipologia dell’ente, attraverso l’estensione del monitoraggio dalla variabile "prezzo" alla variabile "quantità".

La riforma dell’attività di Governo si basa sulla qualificazione dei singoli ministeri come centri di bilancio, con conseguenti effetti di autonomia, responsabilità e flessibilità. Parallelamente, viene centralizzato e potenziato il meccanismo di acquisti di beni e servizi tramite Consip. Il disegno di gare d’aste su scala nazionale produce effetti sostanziali e progressivi di risparmio, efficienza e trasparenza.

L’insieme di questi interventi consente una pianificazione dei trasferimenti ai Ministeri capace di combinare economie di bilancio con incrementi di efficienza nell’esercizio delle funzioni.

Per gli anni successivi l’obiettivo dell’indebitamento viene fissato ad un livello in progressiva riduzione fino a raggiungere il pareggio. Anche il disavanzo corretto per gli effetti del ciclo evidenzia una tendenza discendente, seppur relativamente più contenuta. Alla fine del periodo di programmazione il disavanzo nominale e quello strutturale convergono, a riflesso dell’azzeramento sostanziale dell’output gap.

Il rapporto fra debito e PIL evidenzia una forte diminuzione, in contrasto con il quadro tendenziale caratterizzato da una sostanziale stabilità di tale indicatore. Già a partire dal 2004 tale rapporto si colloca al di sotto del 100 per cento, per proseguire la sua discesa negli anni successivi e attestarsi al 94,4 per cento nel 2006.

(…)

IV - LE LINEE DI POLITICA ECONOMICA: I NUOVI INTERVENTI

IV.1 Le riforme economiche

IV.1.1 La riforma fiscale Il disegno di legge "Delega al Governo per la riforma del sistema fiscale statale" si propone di innovare la struttura della fiscalità nazionale, nei cinque anni della legislatura, attraverso la definizione di cinque imposte fondamentali: imposta sul reddito, imposta sul reddito delle società, imposta sul valore aggiunto, imposta sui servizi e l’accisa.

La riforma coniuga il rigore nella gestione della finanza pubblica con l'esigenza di promuovere lo sviluppo e la crescita economica, nel convincimento che l'espansione del sistema produttivo diviene sostenibile solo con l'equilibrio dei conti pubblici.

L'attuazione della riforma avverrà, conseguentemente, in forma modulare, impiegando le risorse che si renderanno di anno in anno disponibili. E' prevista, a questo fine, l'emanazione di più decreti legislativi (nel termine di due anni dall'entrata in vigore della legge delega), che definiscono le regole di funzionamento del nuovo sistema tributario, rinviando la determinazione della misura della riduzione del prelievo fiscale - legata principalmente alla modifica dell'imposizione personale, alla riduzione delle aliquote IRPEG e alla progressiva abolizione dell'IRAP - ai Documenti di Programmazione Economico-Finanziaria e alle singole leggi finanziarie. Questo approccio consente di valutare meglio le ricadute e gli impatti sull'economia degli interventi normativi.

La riforma fiscale ha, in specie, il carattere di elemento propulsivo dello sviluppo, stimolando la crescita e contribuendo a invertire il ciclo attuale, in un contesto di progressivo miglioramento dei conti pubblici e di attuazione del programma di stabilità e crescita concordato in sede comunitaria.

La legge delega si propone di adeguare la fiscalità nazionale agli standard dei Paesi maggiormente sviluppati (soprattutto i Paesi membri UE), i cui sistemi fiscali stanno sperimentando trasformazioni che trovano un comune denominatore nella crescente riduzione dei carichi fiscali sui principali fattori produttivi e nell'eliminazione delle distorsioni indotte dall'applicazione delle norme fiscali. La costante di tali riforme può essere individuata nell'allargamento della base imponibile 48 e nella corrispondente riduzione delle aliquote, a cui tendono i moderni ordinamenti fiscali.

Gli obiettivi della riforma sono:

• efficienza economica, per cui i tributi devono interferire e incidere il meno possibile nelle scelte economiche dei contribuenti;

• equità, attraverso la realizzazione di una progressività effettiva e non solo nominale;

• trasparenza politica, per cui il sistema deve garantire la certezza dei diritti e dei doveri fiscali attraverso la stabilità, la consapevolezza e la condivisione delle norme, in un rapporto di parità tra cittadino e fisco;

• semplicità, mediante la riduzione dei "costi" di comprensione e adempimento dei tributi;

• flessibilità, per cui il sistema deve poter reagire ed adattarsi ai cambiamenti economici, al fine di stabilizzare il gettito.

L'imposta sul reddito (IRE) sostituisce l'IRPEF e comporta una generalizzata riduzione del carico tributario, a partire dalle classi di reddito medio-basse. Viene, inoltre, garantito che la nuova imposta non risulti, a parità di condizioni, peggiorativa rispetto alla situazione preesistente (clausola di salvaguardia).

Gli elementi principali della riforma della tassazione delle persone fisiche sono:

• la riduzione, dalle attuali cinque aliquote (del 18, 24, 32, 39 e 45 per cento) a due sole aliquote, del 23 per cento fino a 100 mila euro e del 33 per cento oltre 100 mila euro;

• la progressiva sostituzione delle detrazioni in deduzioni e la loro concentrazione sui redditi medio-bassi;

• l'introduzione di un livello minimo di reddito escluso dall'imposizione, in funzione della soglia di povertà (no tax area).

Il sistema descritto modifica la tecnica e aumenta la progressività, attraverso la modulazione delle deduzioni in relazione alla condizione reddituale del contribuente, la definizione della soglia di esenzione e il riconoscimento del tipo di spesa da dedurre.

La tassazione dei redditi di natura finanziaria viene armonizzata rispetto al panorama internazionale e resa più competitiva e, dunque, capace di attrarre maggiori investimenti dall'estero, mediante i seguenti interventi:

• semplificazione dell'imposizione del risparmio "gestito" con l'introduzione dei principi di cassa e di compensazione, in sostituzione di quello della maturazione, estraneo ai regimi fiscali degli altri Paesi;

• convergenza e riduzione del prelievo con l'adozione di un'aliquota unica, che viene applicata tramite il meccanismo dell'imposizione sostitutiva alla fonte;

• omogeneizzazione dell'imposizione con la inclusione in un'unica categoria dei redditi di capitale e degli altri proventi finanziari, oggi classificati fra i redditi diversi;

• regime differenziato di favore fiscale per il risparmio affidato a fondi pensione e a casse di previdenza privatizzate.

L'imposta sul reddito delle società supera l'Irpeg adottando molte delle regole di determinazione della base imponibile proprie dei Paesi più avanzati, in una logica di competitività fiscale del sistema produttivo italiano, mediante:

• riduzione del prelievo tramite l'applicazione di un'unica aliquota al 33 per cento;

• esenzione dei dividendi e delle plusvalenze sulle partecipazioni (participation exemption) e corrispondente irrilevanza delle minusvalenze iscritte e realizzate;

• introduzione del consolidato fiscale di gruppo (opzionale), che può essere esteso anche alle società operanti all'estero;

• superamento delle differenze o particolarità, rispetto ai sistemi nazionali concorrenti, con l'abolizione della DIT e il progressivo superamento dell'IRAP, mediante l'iniziale riduzione nella base imponibile della componente delle retribuzioni e successivamente, di eventuali ulteriori costi.

L'imposta sul valore aggiunto è rivisitata, anche alla luce dell'evoluzione degli indirizzi comunitari, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:

• riduzione delle forme di indetraibilità e delle distorsioni della base imponibile, in modo da avvicinare la struttura dell'IVA a quella di un'imposta sui consumi;

• coordinamento tra IVA e accisa, per evitare effetti di duplicazione economica e giuridica;

• previsione di norme che consentano, nel rispetto dei vincoli comunitari, di escludere dalla base imponibile dell'IVA la quota del corrispettivo destinato, dal consumatore finale, a scopi etici.

L'imposta sui servizi viene introdotta al fine di razionalizzare e concentrare le imposte c.d. minori in un'unica obbligazione fiscale e in un'unica modalità di prelievo.

La riforma dell'Accisa è diretta a ridurre la sua incidenza sui servizi e sui prodotti essenziali, a correggere le esternalità negative e gli impatti sull'ambiente, a eliminare gli squilibri fiscali esistenti tra le diverse zone del Paese.

Riquadro: RIDUZIONE DELLE IMPOSTE E CRESCITA ECONOMICA NEI PAESI OCSE

A partire dagli anni novanta, la tendenza secolare all'incremento delle imposte si è arrestata. Sono infatti sempre più numerosi i Paesi che hanno attuato programmi di riduzione del carico fiscale.

L’annuncio e la successiva attuazione di un piano di riduzione delle imposte sollevano questioni fondamentali. In quali circostanze una riduzione permanente delle imposte genera un aumento del tasso di crescita dell’economia? In che misura il finanziamento di tale riduzione – aumento del disavanzo o contrazione della spesa - influenza il tasso di crescita dell’economia? Che impatto hanno sul potenziale di crescita le eventuali politiche "di accompagnamento" messe in atto durante l’aggiustamento fiscale? Sulla base dei dati OCSE sono stati analizzati gli episodi di riduzioni delle imposte, a partire dagli anni settanta. Tra il 1975 e il 2000, si sono verificati ben 29 episodi di riduzione "significativa" delle imposte in 15 paesi OCSE (tavola 1). Una diminuzione delle entrate è considerata "significativa" se la riduzione - depurata dall’effetto del ciclo economico - ammonta in media annua a oltre lo 0,5 per cento del PIL e prosegue per almeno due anni consecutivi.

Per ogni episodio è stato calcolato la variazione del tasso di crescita potenziale medio tra la fine e l’inizio dell’episodio e il differenziale tra questa variazione e la variazione del tasso di crescita potenziale dei Paesi del G7. Si è tenuto conto anche di altri fattori, in particolare i cambiamenti nel grado di competitività del mercato 51 del lavoro e l’orientamento della politica monetaria, che possono influenzare il tasso di crescita delle singole economie.

L’episodio "medio" dura poco più di due anni e mezzo e conduce ad una riduzione complessiva delle imposte pari a circa 2,7 punti percentuali del PIL (circa un punto percentuale l’anno). Tale riduzione si è risolta per un terzo in una riduzione della spesa e per due terzi in un aumento del disavanzo pubblico. È plausibile ipotizzare che, negli episodi in cui il disavanzo pubblico aumenta in modo sostanziale, l’effetto di stimolo alla crescita sia minore rispetto ai casi in cui la riduzione delle imposte è condotta mantenendo inalterati i saldi di bilancio. Le modalità di finanziamento della riforma fiscale hanno inevitabilmente un impatto sulle aspettative, e quindi sui comportamenti, degli operatori economici che possono, attraverso questo canale, influire sull’efficacia della manovra.

Per poter valutare l’impatto della politica fiscale sulla crescita si è fatto ricorso ad una semplice analisi statistica in cui la variazione della crescita relativa rispetto ai G-7 prima e dopo l’episodio è stata messa in relazione con la variazione delle entrate correnti, del disavanzo di bilancio, del costo del lavoro e, infine, del tasso di interesse a 10 anni opportunamente deflazionato con l’indice dei prezzi al consumo.

Dai risultati si evince che, tenendo conto di questo insieme di determinanti della crescita, una riduzione delle entrate correnti (in rapporto al PIL) di un punto percentuale genererebbe, a parità di disavanzo, un aumento del tasso di crescita del prodotto potenziale di circa 0,24 punti percentuali. Tale aumento risulterebbe minore se l’intera riduzione delle imposte fosse associata ad un maggiore disavanzo pubblico: infatti, il coefficiente stimato per quest’ultimo risulta pari a –0,13.

Pertanto, in questo caso l’impatto finale sulla crescita si ridurrebbe a 0,11, ovvero (0,24 –0,13).

I valori dei coefficienti stimati rimangono inalterati anche escludendo dal campione le "code" (ovvero gli episodi con i più elevati incrementi e decrementi nei tassi di crescita) a riprova che i risultati non sono generati dalla presenza di poche osservazioni influenti. Tali risultati sono in larga misura in linea con quelli ottenuti da diversi organismi internazionali.

In sintesi, un’opera di riduzione del carico fiscale che lasciasse inalterato il disavanzo avrebbe un impatto positivo sulla crescita economica potenziale; tale impatto risulterebbe ancora positivo ma più che dimezzato qualora la riduzione delle entrate si traducesse in un aumento del disavanzo pubblico.(…)

IV.1.2 Il mercato del lavoro e l’inclusione sociale

Il mercato del lavoro italiano è caratterizzato da un tasso d’occupazione pari al 54,6 per cento nel 2001, il più basso dell’Unione Europea. In particolare, sono bassi i tassi d’occupazione femminile e dei lavoratori tra i 55 e i 64 anni, pari rispettivamente al 41,1 e al 28 per cento. Innalzare il tasso d’occupazione è, pertanto, possibile e allo stesso tempo di fondamentale importanza per garantire un contributo positivo dell’occupazione alla crescita economica che possa controbilanciare l’effetto dell’evoluzione demografica. In questa prospettiva, l’iniziativa del Governo, espressa nei disegni di legge delega in materia di mercato del lavoro, si articola lungo quattro direttrici principali per raggiungere e, nel caso del tasso d’occupazione complessivo, superare entro il 2005 gli obiettivi già esplicitati nel DPEF dello scorso anno e nel recente Piano d’Azione Nazionale per l’Occupazione: il tasso d’occupazione (…) complessivo dovrebbe raggiungere il 58,8 per cento, mentre quello femminile si attesterebbe al 46 per cento e quello dei lavoratori più anziani al 40 per cento. A tale proposito, un primo segnale incoraggiante è che il tasso di occupazione nel 2001 è risultato leggermente superiore all’obiettivo che il Governo si era dato nel DPEF dello scorso anno.

Le linee lungo le quali il Governo intende muoversi sono (1) l’introduzione di elementi di flessibilità nel mercato del lavoro con contestuale trasformazione del regime di tutele, (2) la ridefinizione del sistema di incentivi all’occupazione, le misure specificamente volte ad accrescere (3) la partecipazione femminile e (4) quella dei lavoratori più anziani al mercato del lavoro.

L’introduzione di elementi di flessibilità è stata già avviata nel 2001 con la riforma del contratto a tempo determinato che ha reso meno rigide e predeterminate le ipotesi di ricorso all’apposizione del termine e verrà ulteriormente sviluppata attraverso una nuova articolazione delle forme contrattuali con il duplice intento di ridurre la segmentazione del mercato del lavoro e migliorare l’andamento della produttività. Allo stesso tempo, un maggiore flessibilità richiede una riforma delle politiche del lavoro, tanto sul fronte degli ammortizzatori sociali, quanto su quello delle politiche attive.

La riforma del sistema degli ammortizzatori, necessariamente graduale e a carattere pluriennale, ha l’obiettivo di incoraggiare e assistere il lavoratore nel processo di reinserimento nel mercato del lavoro, realizzando un circolo virtuoso tra sostegno al reddito, orientamento e formazione professionale, impiego e autoimpiego che rafforzi così la tutela del lavoratore in situazione di disoccupazione involontaria, ne riduca il periodo di disoccupazione, ne incentivi un atteggiamento responsabile ed attivo verso il lavoro.

Gli obiettivi finali della riforma dovranno garantire:

a) una protezione generalizzata ed omogenea dei disoccupati involontari; b) protezioni integrative, aggiuntive o sostitutive, liberamente concordate fra le parti sociali ai più vari livelli, con prestazioni autofinanziate e gestite da organismi bilaterali di natura privatistica; c) contenimento del costo del lavoro.

Questo nuovo sistema dovrà, inoltre, assicurare:

• una maggiore equità, attraverso una migliore corrispondenza tra contribuzioni e prestazioni;

• un miglioramento complessivo del grado di tutela economica garantita al lavoratore disoccupato involontario, sia sotto il profilo della misura dell’indennità sia della durata della corresponsione;

• una stretta correlazione tra erogazione dei sussidi e diritti-doveri del disoccupato;

• una tutela di ultima istanza legata a particolari condizioni di disagio.

L’assetto finale verrà conseguito anche con un graduale processo di razionalizzazione e di riordino degli strumenti esistenti e compatibilmente con le risorse finanziarie che si renderanno disponibili.

In particolare, si avrà un innalzamento dei trattamenti per l’indennità ordinaria di disoccupazione e un allungamento della