Documento di Programmazione economico-finanziaria per gli anni 2000-2003
(Approvato dal Consiglio dei Ministri il 30 giugno 1999)

INDICE

INTRODUZIONE

I. LA CONGIUNTURA E LE PROSPETTIVE DI MEDIO TERMINE

I.1 LO SCENARIO INTERNAZIONALE

I.1.1 L’evoluzione più recente dell’economia mondiale

I.1.2 Le previsioni per il medio termine

I.2 L’EVOLUZIONE DELL’ECONOMIA ITALIANA NEL 1999 E LE PROSPETTIVE DI MEDIO PERIODO

I.2.1 Gli obiettivi e gli andamenti nel 1999

I.2.1.1 L’economia reale

I.2.1.2 Le variabili di finanza pubblica

I.2.2 Le prospettive di medio periodo dell’economia italiana: 2000-2003

II. IL QUADRO STRUTTURALE E LA COMPETITIVITÀ DEL SISTEMA PAESE

II.1 LA STRUTTURA MACROECONOMICA ITALIANA

II.1.1 L’aggiustamento dei fondamentali macroeconomici

II.1.1.1 Il risanamento della finanza pubblica

II.1.1.2 Il rientro dell’inflazione

II.1.1.3 Il riequilibrio dei conti con l'estero

II.1.2 I problemi aperti

II.1.2.1 Il basso profilo di crescita

II.1.2.2 Il mercato del lavoro

II.2 L’EVOLUZIONE STRUTTURALE DELL’ECONOMIA ITALIANA

II.2.1 L'integrazione economica ed il coordinamento delle politiche strutturali

II.2.2 L'integrazione dei mercati dei beni e servizi

II.2.2.1 L'integrazione del Mercato Unico

II.2.2.2 La liberalizzazione del commercio

II.2.2.3 La liberalizzazione degli ordini professionali

II.2.2.4 La liberalizzazione dei mercati dei servizi di pubblica utilità

II.2.3 Lo sviluppo e l'integrazione dei mercati finanziari

II.2.3.1 Lo sviluppo del mercato finanziario italiano

II.2.3.2 Il ruolo e i piani di privatizzazione

II.2.4 L'efficienza del sistema produttivo

II.2.4.1 I principi a sostegno dell'occupazione

II.2.4.2 L’occupazione e la competitività del settore dei servizi

II.2.4.3 Le piccole e medie imprese

III. LE PROSPETTIVE DELLA FINANZA PUBBLICA

III.1 IL QUADRO TENDENZIALE PER IL QUADRIENNIO 2000-2003

III.1.1 Il quadro tendenziale per il quadriennio 2000-2003: il criterio della legislazione vigente

III.1.2 I risultati delle previsioni

III.2 GLI OBIETTIVI PROGRAMMATICI

III.2.1 La struttura degli interventi per lo sviluppo

III.2.2 Il quadro programmatico e la manovra correttiva

III.2.3 La struttura degli interventi correttivi

III.2.4 Il Bilancio programmatico dello Stato

IV. LA POLITICA ECONOMICA

IV.1 L’OFFERTA INTEGRATA DI ISTRUZIONE, FORMAZIONE, RICERCA, TRASFERIMENTO TECNOLOGICO

IV.2 INCENTIVI ALLE IMPRESE

IV.3 PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: RIFORME E INNOVAZIONE TECNOLOGICA

IV.4 SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE, TECNOLOGIE DELLA COMUNICAZIONE, INNOVAZIONE, CULTURA E CITTADINANZA

IV.4.1 Il piano di azione per lo sviluppo della società dell’informazione

IV.4.2 Obiettivi, strumenti e destinatari

IV.5 PROMUOVERE IL LAVORO

IV.6 GARANTIRE SICUREZZA E GIUSTIZIA AI CITTADINI

IV.7 COMBATTERE L’ESCLUSIONE SOCIALE E PROSEGUIRE LA RIQUALIFCAZIONE DEL SISTEMA SOCIO-SANITARIO

IV.8 L’AMMODERNAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE E L’INTERVENTO SUL TERRITORIO

IV.9 LA STRATEGIA DI CRESCITA DEL SETTORE DEI SERVIZI

IV.9.1 I servizi alla comunità e la crescita dei mercati di qualità sociale

IV.9.2 Crescita dei servizi alle imprese e outsourcing

IV.10 BENI E ATTIVITÀ CULTURALI

IV.11 LA STRATEGIA DI SVILUPPO DELLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE

IV.11.1 Vincoli finanziari allo sviluppo delle piccole e medie impresse

IV.11.2 Il rapporto tra le piccole e medie imprese e la pubblica amministrazione

IV.11.3 Sostenere l’internazionalizzazione del sistema

IV.11.4 Il mercato del lavoro e la struttura dimensionale delle imprese

IV.12 AGRICOLTURA E TECNOLOGIA

IV.13 TARIFFE E REGOLAZIONE DEI SERVIZI DI PUBBLICA UTILITÀ

V. LA POLITICA DI SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO

V.1 UNA POLITICA NAZIONALE PER IL MEZZOGIORNO

V.2 IL QUADRO ECONOMICO E LE PROSPETTIVE

V.2.1 Le tendenze economiche degli anni novanta

V.2.2 Le prospettive per il 2000-2006: la biforcazione

V.3 LO STATO DI ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI

V.3.1 Erogazioni nelle aree depresse e attuazione del programma comunitario 1994-99

V.3.2 Intese istituzionali fra Amministrazioni centrali e Regioni

V.3.3 I completamenti di opere incompiute e gli studi di fattibilità

V.3.4 Gli incentivi al lavoro

V.3.5 Gli incentivi finanziari agli investimenti

V.3.6 La programmazione negoziata: patti e contratti

V.3.7 La Società Sviluppo Italia

V.4 LA STRATEGIA PER LO SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO

V.4.1 Indirizzi per il Programma di sviluppo del Mezzogiorno 2000-2006

V.4.1.1 L'esperienza del passato

V.4.1.2 I dieci "paletti" della buona amministrazione dei fondi

V.4.1.3 Il quadro finanziario unico settennale

V.4.1.4 Obiettivi, interventi immediati e interventi di medio termine

V.4.2 Le politiche per i mercati e l'Amministrazione pubblica

V.4.2.1 Il mercato dei servizi alle imprese e alle persone

V.4.2.2 Il mercato del lavoro

V.4.2.3 L'Amministrazione pubblica nel Mezzogiorno

INDICE DELLE TAVOLE

Tavola I.1.1 Indicatori economici dei principali Paesi industrializzati

Tavola I.1.2 Principali indicatori economici di alcuni Paesi emergent

Tavola I.1.3 Variabili economiche internazionali nel medio termine

Tavola I.2.1 Conto economico risorse ed impieghi nel 1999

Tavola I.2.2 Scostamenti delle previsioni rispetto al DPEF 1999-2001

Tavola I.2.3 Indicatori delle Amministrazioni Pubbliche nel 1999

Tavola I.2.4 Quadro macroeconomico programmatico 2000-2003

Tavola I.2.5 Conto economico risorse ed impieghi 2000-2003

Tavola II.1.1 Costi, prezzi e margini per settore

Tavola II.1.2 Bilancia dei pagamenti - Confronti internazionali

Tavola II.1.3 Le caratteristiche dei Paesi dell'area euro nel 1998

Tavola II.1.4 La crescita dell’Italia e dell’economie avanza

Tavola II.1.5 Tassi di partecipazione e tassi di occupazione

Tavola II.1.6 Occupazione per condizione e per settori nei Paesi G7

Tavola II.2.1 Decreti legislativi in attuazione di direttive comunitarie mirate alla liberalizzazione dei mercati, gennaio 1998 - aprile 1999

Tavola II.2.2 Principali indicatori della capitalizzazione della borsa italiana, 1990 - 1998

Tavola II.2.3 Bilancia commerciale servizi, 1990 - 1997

Tavola II.2.4 Industria manifatturiera, matrice di transizione delle imprese per classi dimensionali

Tavola II.2.5 Industria manifatturiera, matrice di transizione delle imprese per classi dimensionali

Tavola III.1.1 Spese in conto capitale: previsioni a legislazione vigente e programmatiche

Tavola III.1.2 Quadro delle previsioni a legislazione vigente valori assoluti e in rapporto del PIL

Tavola III.1.3 Tassi di crescita delle principali spese correnti: previsioni tendenziali

Tavola III.2.1 La manovra correttiva e il quadro programmatico

Tavola III.2.2 Bilancio programmatico dello Stato 2000-2003

Tavola IV.4.1 La diffusione delle tecnologie dell’informazione e dei servizi on line: Paesi a confronto

Tavola IV.9.1 Uso di vari servizi domiciliari 1996

Tavola V.2.1 Crescita economica UE, Italia e Mezzogiorno

Tavola V.4.1. Risorse strutturali comunitarie e cofinanziamento: cicli di programmazione 1994-1999 e 2000-2006

Tavola V.4.2 Spesa in conto capitale del conto della P.A.: scenario programmatico di cassa fino al 2007

Tavola V.4.3 Obiettivi prioritari del PSM: interventi immediati e di medio termine

INDICE DELLE FIGURE

Figura I.2.1 Contributi alla crescita del PIL

Figura I.2.2 Conto corrente della bilancia dei pagamenti

Figura II.1.1 Indebitamento netto, spesa per interessi, saldo primario

Figura II.1.2 Disavanzo corrente, disavanzo in conto capitale, indebitamento netto

Figura II.1.3 Entrate e spese delle Amministrazioni Pubbliche

Figura II.1.4 Entrate e spese delle Amministrazioni Pubbliche nell'U.E

Figura II.1.5 Debito pubblico

Figura II.1.6 Contributo dei controllati alla crescita dei prezzi al consumo

Figura II.1.7 Prezzo relativo industria - servizi destinabili alla vendita

Figura II.1.8 Saldo partite correnti e posizione netta sull'estero

Figura II.1.9 Contributi alla crescita del PIL

Figura II.1.10 Evoluzione degli investimenti

Figura II.1.11 Tasso di crescita del valore aggiunto nei servizi destinabili al mercato

Figura II.1.12 Tassi di partecipazione e tassi di disoccupazione

Figura II.2.1 Indici delle direttive non ancora trasposte, 1997-1999

Figura II.2.2 Occupati su popolazione in età lavorativa, 1997

Figura II.2.3 Settore servizi: occupati su popolazione in età lavorativa, 1997

Figura II.2.4 Occupazione nelle piccole e medie imprese e nelle grandi imprese, 1999

Figura II.2.5 Occupazione per classe dimensionale di impresa, 1996

Figura IV.9.1 Occupati nel settore dei servizi alla comunità su popolazione in età lavorativa, 1997

Figura IV.9.2 Occupati nel settore servizi alle imprese su popolazione in età lavorativa, 1997

Figura V.2.1 Confronto del PIL Mezzogiorno, Italia

Figura V.2.2 Esportazioni delle regioni del Mezzogiorno

Figura V.2.3 Scenario programmatico di crescita del Mezzogiorno: confronto con Italia e UE

Figura V.3.1 Erogazioni per spese in conto capitale nelle aree depresse

Figura V.3.2 Stato di attuazione dei primi 12 patti territoriali

Figura V.3.3 Patti territoriali

INDICE DEI RIQUADRI

Evoluzione recente delle crisi finanziarie in Estremo Oriente, Russia e Brasile

La manovra finanziaria per il 1999

La struttura del commercio estero e la competitività dei prodotti italiani

Utenza domestica di telematica

Emissioni di gas responsabili dell’effetto serra

I sistemi territoriali come dimensione della politica di sviluppo

Misure per la diffusione della finanza di progetto

ALLEGATI STATISTICI

Tavola A1 Amministrazioni Pubbliche: conto economico tendenziale (in miliardi di lire) 133

Tavola A2 Amministrazioni Pubbliche: conto economico tendenziale (valori percentuale del PIL)

Tavola A3 Settore Statale: quadro tendenziale e programmatico

Tavola A4 Settore Statale: quadro tendenziale 1

INTRODUZIONE

La situazione dell'economia italiana di questi ultimi tre anni impone al governo e all'azione pubblica il compito di restituire al sistema economico e alla società italiana la prospettiva di una ripresa dello sviluppo e dell'occupazione, offrendo in particolare ai giovani le opportunità di una vita di lavoro e agli italiani in genere la rinnovata speranza che l'attività economica conduca, con il supporto dell'azione pubblica, al benessere della collettività.

La politica economica si trova ad affrontare problemi che contengono aspetti tra loro contrastanti. Il rispetto degli impegni comunitari impone una politica di bilancio orientata verso il pareggio, un obiettivo essenziale per garantire la stabilità dei mercati finanziari, l'indirizzo del risparmio privato verso il sostegno degli investimenti. Viene così a mancare la possibilità di ricorrere agli strumenti tradizionali della politica di bilancio per il sostegno della domanda interna. Né è possibile e praticabile una strategia che utilizzi una aggressiva riduzione del prelievo tributario come strumento di stimolo per la ripresa economica: essa ci spingerebbe verso la bancarotta finanziaria. La politica di bilancio adottata nel presente documento si indirizza verso un significativo mutamento nella struttura della spesa pubblica spostando risorse dalla spesa corrente verso la spesa in conto capitale e garantendo allo stesso tempo la attuazione di una strategia graduale di riduzione del prelievo tributario.

La linea di politica economica e sociale che il governo propone per il prossimo quadriennio si fonda sulla ragionevole aspettativa che l'economia italiana possa riportarsi su un sentiero di sviluppo caratterizzato da tassi di crescita più elevati di quelli dell'ultimo triennio; che trovi al proprio interno, all'interno del sistema delle imprese che ne hanno fatto, stabilmente, un paese competitivo e articolato nell'economia mondiale, incentivi e motivazioni per riprendere il cammino della crescita.

In questa prospettiva il governo propone un progetto di politica economica che, muovendosi nelle linee di azione individuate dal Consiglio Europeo, é diretto a modificare le condizioni di produzione a livello settoriale e micro-economico, a potenziare la formazione alle attività per le quali c'è già oggi una domanda di lavoro che non trova risposta, a rafforzare e diffondere l'uso delle moderne tecnologie nel sistema industriale e nei servizi, a migliorare la qualità dell'offerta dei servizi pubblici e a liberare la società italiana dai vincoli che le sono stati imposti da un eccesso di legislazione che spesso ha risposto non a interessi di sistema ma alle esigenze di gruppi o segmenti specifici della società. Queste azioni, unitamente a quelle specificamente rivolte alla rimozione delle diseconomie esterne che pesano in particolare sul Mezzogiorno, concorreranno alla realizzazione dell'obiettivo che il governo si pone per lo stesso Mezzogiorno e cioè quello di portarlo a un tasso di sviluppo significativamente superiore alla media europea.

I. LA CONGIUNTURA E LE PROSPETTIVE DI MEDIO TERMINE

Nel corso del 1998 l’economia mondiale è stata caratterizzata da una accentuata decelerazione dell’attività economica: gli scambi hanno mostrato un rallentamento di oltre sei punti percentuali (3,3 per cento; 9,9 per cento nel 1997) e la crescita della produzione si è quasi dimezzata (2,5 per cento; 4,2 per cento nel 1997). Il susseguirsi di crisi valutarie e finanziarie (la crisi asiatica del 1997, la crisi russa di agosto 1998 e quella brasiliana di gennaio 1999), la prolungata recessione dell’economia giapponese e il rallentamento della crescita dell’area dell’euro hanno caratterizzato lo scenario internazionale fino all’inizio del 1999.

A partire dalla seconda metà dell’anno in corso, le aspettative sono per un’inversione di tendenza, con una ripresa del commercio mondiale e della crescita in assenza di inflazione. Nelle aree colpite da forti squilibri reali e nominali si stanno già evidenziando segnali di contenimento degli effetti delle crisi finanziarie e, in alcuni casi, di ripresa economica. Il temuto contagio finanziario non ha avuto luogo, al più è stato limitato alle economie limitrofe scongiurando i segnali di rischio sistemico. Le prospettive dell’economia giapponese sono più favorevoli in conseguenza delle ingenti misure di politica fiscale e della ristrutturazione del sistema bancario. Per l’area dell’euro le previsioni indicano una graduale accelerazione del tasso di crescita nella seconda metà dell’anno in corso. L’economia statunitense continua a manifestare una crescita sostenuta, destando qualche timore di accelerazione della dinamica dei prezzi.

Nel medio periodo il quadro internazionale mostrerebbe un ulteriore miglioramento. In questo contesto, l’economia italiana, sulla base degli interventi programmati dal Governo, dovrebbe crescere a ritmi progressivamente più elevati, allineandosi nel medio termine alle condizioni di sviluppo equilibrato prevalenti nell’area euro.

I.1 LO SCENARIO INTERNAZIONALE

I.1.1 L’evoluzione più recente dell’economia mondiale

A fronte di una comune moderata dinamica dei prezzi, le economie dei maggiori paesi industrializzati sono state caratterizzate dall’inizio del 1998 ad oggi da fasi distinte del ciclo reale. All’andamento sostenuto dell’economia statunitense si accompagna una congiuntura meno brillante dell’area euro e una recessione dell’economia giapponese. L’andamento dell’occupazione è risultato in linea con il ciclo reale; positivo nei paesi anglosassoni, moderato nei paesi dell’Europa continentale e fortemente negativo in Giappone. La divergenza tra i cicli reali ha avuto considerevoli ripercussioni sui saldi di parte corrente della bilancia dei pagamenti: mentre il deficit statunitense ha continuato ad ampliarsi, in Giappone il surplus è ulteriormente cresciuto.

Negli Stati Uniti il prodotto interno lordo ha continuato ad aumentare a ritmo sostenuto (su base annua 6,1 per cento nell’ultimo trimestre del 1998 e 4 per cento nel primo trimestre del 1999); la domanda interna e il clima di fiducia favorevole dei consumatori hanno sostenuto la crescita. Il tasso di disoccupazione nel 1998 è sceso al 4,5 per cento, segnalando qualche rischio di tensioni inflazionistiche. Tuttavia i prezzi al consumo, dopo l’aumento congiunturale dello 0,7 per cento registrato in aprile, in maggio sono risultati stazionari.

La prolungata fase di crescita continua ad avere effetti negativi sul deficit delle partite correnti (passato dall’1,9 per cento del PIL nel 1997 al 2,7 per cento nel 1998), amplificati dal recente apprezzamento del dollaro. Dopo l’indebolimento dovuto all’allentamento delle condizioni monetarie nell’autunno scorso e all’introduzione dell’euro, il dollaro, infatti, ha ripreso ad apprezzarsi, riflettendo la solidità della crescita dell’economia e le aspettative di ampliamento nel differenziale di interesse tra area dell’euro e Stati Uniti.

A fronte di una politica fiscale sostanzialmente neutrale, che ha consentito di conseguire un avanzo di bilancio pubblico per il secondo anno consecutivo, la gestione della politica monetaria rimane cauta. Dopo tre ribassi nei tassi ufficiali di interesse da settembre a novembre 1998, che hanno portato il tasso sui Federal Funds al 4,5 per cento, i dati sulla crescita del prodotto reale nell’ultimo trimestre del 1998 e nel primo del 1999 hanno creato aspettative di una restrizione monetaria, seppur lieve.

Nel 1998 il PIL del Giappone è diminuito del 2,8 per cento. Le cause della recessione registrata sono di natura reale e finanziaria. L’integrazione commerciale con i paesi del Sud Est Asiatico, colpiti dalle crisi valutarie del 1997, ha spinto l’intera area in un circolo vizioso di bassa domanda reciproca, che ha avuto rilevanti effetti sulle esportazioni giapponesi. Anche la domanda interna è fortemente calata (-3,8 per cento nel 1998), nonostante gli interventi di politica fiscale (e monetaria). La disoccupazione è aumentata raggiungendo livelli storicamente elevati.

Sia la politica fiscale che la politica monetaria rimangono espansive. Ingenti misure di stimolo fiscale (complessivamente pari a circa 5 punti percentuali di PIL) sono state varate nell’aprile 1998 e rafforzate nel novembre scorso portando il rapporto indebitamento netto/PIL verso valori estremamente elevati per un’economia sviluppata: dal 3,3 per cento del 1997 al 5,3. Ove la ripresa economica tardasse a manifestarsi o fosse debole, l’aumento nel disavanzo pubblico potrebbe provocare un rapido aumento del rapporto debito/PIL.

Nel primo trimestre del 1999, tuttavia, il prodotto interno lordo del Giappone è tornato a crescere dopo aver registrato per tre trimestri consecutivi andamenti negativi. Anche la domanda interna risulta in espansione. Per la seconda metà dell’anno, le previsioni mostrano una ulteriore ripresa della domanda interna, soprattutto come conseguenza dell’effetto ritardato della manovra fiscale del 1998.

A febbraio 1999, la Banca del Giappone ha ulteriormente ridotto il tasso di intervento sul mercato monetario, portandolo allo 0,15 per cento. I tassi di interesse a lungo termine si mantengono intorno al 2 per cento.

Nel 1998 il PIL del Regno Unito ha mostrato una decelerazione (2,3 per cento; 3,5 per cento nel 1997), cui è seguito un rallentamento dei prezzi e dell’occupazione. Tuttavia, il tasso di disoccupazione è diminuito ulteriormente, attestandosi al 6,3 per cento. L’apprezzamento prolungato della sterlina ha contribuito a ridurre la componente estera della domanda aggregata e a peggiorare il saldo delle partite correnti. L’orientamento della politica monetaria è stato restrittivo nella prima parte del 1998. Tuttavia, negli ultimi mesi dell’anno si è registrato un allentamento delle condizioni monetarie da attribuire al deteriorarsi del quadro finanziario internazionale e al rallentamento del ciclo, in linea con le misure adottate dalla Federal Reserve statunitense e dalle banche centrali europee. Nel giugno 1999 la Banca d’Inghilterra ha ridotto il tasso d’intervento di 0,25 punti percentuali portandolo al 5,0 per cento. In assenza di rilevanti interventi fiscali, il saldo di bilancio pubblico ha mostrato un avanzo pari a 0,6 punti percentuali di PIL. Nel primo trimestre del 1999 comunque è proseguito il rallentamento dell’economia: il PIL è aumentato in termini tendenziali dello 0,6 per cento.

L’avvio della terza fase dell’Unione Economica e Monetaria è avvenuto in modo ordinato e senza tensioni nei mercati nazionali ed internazionali. I tassi di interesse a breve e a lungo termine hanno mostrato una graduale tendenza verso il basso. Dal primo gennaio 1999, i differenziali tra i tassi di interesse sui titoli pubblici si sono ridotti a pochi punti base su tutte le scadenze. Una maggiore volatilità ha invece caratterizzato il segmento interbancario, per le difficoltà relative all’apprendimento delle modalità di funzionamento del nuovo sistema di regolamentazione lorda in tempo reale dei pagamenti (TARGET).

L’ingresso dell’euro sui mercati finanziari internazionali è stato accompagnato da un iniziale apprezzamento nei confronti del dollaro e dello yen. A partire da febbraio 1999, tuttavia, la tendenza si è invertita e il cambio si è attestato nel mese di giugno attorno a quota 1,03-1,04 dollari e 125-128 yen riflettendo le aspettative di un ampliamento nel differenziale di interesse a breve termine con l’economia statunitense.

Nel suo complesso, l’area dell’euro ha evidenziato nel 1998 un tasso di crescita del PIL pari al 3 per cento (2,5 per cento nel 1997). In tutti i principali paesi europei la crescita ha però subito una riduzione in corso d’anno, come risultato del rallentamento dell’economia mondiale. I risultati macroeconomici mostrano un andamento divergente della crescita del PIL: tra i principali paesi europei modesta in Italia (1,3 per cento), molto elevata in Spagna (3,8 per cento), intorno al 3 per cento in Francia e in Germania.

Nel primo trimestre del 1999 si è, tuttavia, manifestata una inversione di tendenza: il PIL dell’area euro è aumentato dello 0,4 per cento in termini congiunturali, trainato da consumi ed investimenti. Il clima di fiducia nella UE, in miglioramento per i consumatori fino a marzo, ha successivamente mostrato un lieve calo compensato tuttavia da un miglioramento delle aspettative delle imprese.

I prezzi al consumo mostrano un andamento molto contenuto, mentre le riduzioni del costo del lavoro e dei prezzi delle materie prime hanno comportato variazioni negative dei prezzi alla produzione in alcuni paesi dell’area. I recenti aumenti del prezzo del petrolio dovrebbero compensare le ulteriori tendenze al ribasso delle altre materie prime. Nonostante il rallentamento dell’attività economica in corso d’anno, l’occupazione è cresciuta dell’1,1 per cento (0,2 per cento nel 1997). Il tasso di disoccupazione rimane in media elevato, pur mostrando segni di miglioramento in Germania, Francia e Spagna. 

La politica monetaria delle banche centrali nazionali nel 1998 e della Banca Centrale Europea, a partire da gennaio, è stata moderatamente espansiva. In assenza di tensioni inflazionistiche che potessero mettere in discussione l’obiettivo prioritario della stabilità dei prezzi, il Consiglio Direttivo della BCE ha ridotto in aprile dal 3 al 2,5 per cento il tasso di intervento (relativo alle operazioni pronti-contro-termine di rifinanziamento principali). Contestualmente sono stati ridotti i tassi di interesse ufficiali relativi ai depositi presso la BCE (dal 2 all’1,5 per cento) e ai rifinanziamenti marginali (dal 4,5 al 3,5 per cento).

Nel 1998 nell’area dell’euro si è avuta una generalizzata riduzione sia dell’indebitamento netto che del debito delle pubbliche amministrazioni, rispettivamente al 2,1 per cento del PIL (2,5 per cento nel 1997) e al 73,4 per cento (75,1 per cento nel 1997).

EVOLUZIONE RECENTE DELLE CRISI FINANZIARIE IN ESTREMO

ORIENTE, RUSSIA E BRASILE

La dimensione delle crisi finanziarie e valutarie che hanno colpito Russia e Brasile è stata tale da ripercuotersi immediatamente sull’economia reale. In Russia, a seguito della crisi dell’agosto 1998, la caduta del prodotto interno lordo è stata prossima ai sei punti percentuali (-5,7 per cento), e l’inflazione ha raggiunto il 26 per cento (15 per cento nel 1997). In Brasile, gli attacchi speculativi sul real innescati dalle incertezze relative all’attuazione delle misure di stabilizzazione interne, hanno indotto le autorità monetarie ad abbandonare il regime di cambio fisso nel febbraio 1999. I tentativi iniziali di difesa della parità hanno portato al rapido aumento dei tassi di interesse, che nel segmento del breve termine hanno superato nella fase più critica il 40 per cento. Per l’anno in corso si attende una caduta del PIL reale accompagnata da un aumento dell’inflazione a causa della svalutazione del real (nel 1998 il tasso di crescita del PIL era stato pari a 0,5 per cento, con un tasso di inflazione del 3,9 per cento).

Sia in Russia che in Brasile, le organizzazioni internazionali sono intervenute con ingenti aiuti finanziari, condizionati all’adozione di piani di risanamento finanziario. In particolare, il Fondo Monetario Internazionale ha approvato la scorsa estate un prestito di oltre 22 miliardi di dollari alla Russia. In novembre, il Brasile ha beneficiato dell’approvazione di un piano di aiuti (cofinanziato da organizzazioni internazionali e settore privato) per un ammontare complessivo di 41,6 miliardi di dollari. Il piano triennale di risanamento concordato con le autorità brasiliane è stato rinegoziato dopo la crisi valutaria di inizio 1999. 

L’andamento dei prezzi internazionali ha contribuito ad intensificare gli effetti della crisi nei paesi emergenti. La tendenza al ribasso dei corsi delle materie prime, iniziata nel 1997, non si è invertita. Il prezzo del petrolio in dollari è diminuito di quasi il 40 per cento alla fine del 1998 (-39,6 per cento rispetto a dicembre 1997) aggravando la situazione dei paesi esportatori; tuttavia, un netto recupero delle quotazioni del greggio si osserva nei primi mesi del 1999.

Nell’anno in corso si manifestano segnali di contenimento delle crisi e di ripresa. I tempestivi provvedimenti approvati dal G-7 a ottobre scorso hanno contribuito a ridurre la turbolenza nei mercati finanziari internazionali. Contemporaneamente, le autorità monetarie hanno allentato le condizioni monetarie sia negli Stati Uniti che in Europa. Il risultato è stato di allontanare il temuto contagio della crisi russa sia verso i paesi dell’Est Europeo, che hanno continuato a crescere a ritmi sostenuti per i buoni "fondamentali", sia verso l’Estremo Oriente, dove la Cina ha contrastato la caduta delle esportazioni con misure di sostegno alla domanda interna senza variare il cambio. Anche la crisi finanziaria brasiliana non si è, ad oggi, diffusa ad altri paesi dell’America Latina; qualche riflesso negativo, tuttavia, si riscontra in Argentina, dato il forte interscambio commerciale tra i due paesi, e in Venezuela. Nel Sud Est Asiatico (ad eccezione dell’Indonesia), i tassi di cambio con il dollaro sono tornati ai livelli di inizio 1998 e sembrano attualmente stabili. I tassi di interesse a breve termine hanno invertito la tendenza e, gradualmente, iniziano a ridursi, mentre gli indici azionari hanno ripreso un andamento crescente a partire dall’estate scorsa. Già nell’ultimo trimestre del 1998 in alcuni paesi (Tailandia e Corea del Sud) l’economia reale ha ripreso un sentiero di crescita e sembra essersi arrestato il fenomeno di fuga di capitali.

I.1.2 Le previsioni per il medio termine

Le recenti tendenze inducono a ritenere che a partire dal 2000 il commercio mondiale manifesti una progressiva accelerazione raggiungendo nel 2001 i ritmi del 1996 (circa 6,8 per cento). La crescita del PIL dei paesi industrializzati dovrebbe collocarsi poco al di sotto del 3 per cento a partire dal 2002, con una performance dell’area dell’euro superiore alla media. Le aspettative sono, quindi, per un avvicendamento nel ruolo trainante dell’economia mondiale tra Stati Uniti e area dell’euro.

Le quotazioni del petrolio, in rialzo già dall’anno in corso, dovrebbero ritornare a valori più vicini a quelli di metà degli anni novanta. Anche i prezzi in dollari delle materie prime non energetiche sono previsti aumentare in concomitanza con la ripresa del commercio mondiale.

Il cambiamento nella posizione relativa tra i tassi di crescita di USA ed Europa dovrebbe riflettersi nell’andamento dei cambi, con un moderato apprezzamento dell’euro sull’orizzonte previsionale. Il graduale recupero del cambio limiterà l’aumento, in valuta nazionale, dei prezzi delle materie prime.

I.2 - L'EVOLUZIONE DELL'ECONOMIA ITALIANA NEL 1999 E LE PROSPETTIVE DI MEDIO PERIODO

I.2.1 Gli obiettivi e gli andamenti del 1999

I.2.1.1 L'economia reale

Nel 1999 il PIL è previsto aumentare in termini reali dell'1,3 per cento (come nel 1998), in coerenza con l’andamento rilevato nel primo trimestre. Tale stima sconta una ripresa dell'attività economica nella seconda parte dell'anno, in linea con quanto atteso per l'economia mondiale, ed europea in particolare.

Come nel biennio precedente, anche nell'anno in corso la crescita sarà trainata dalla domanda interna. La spesa delle famiglie dovrebbe aumentare a un ritmo prossimo al 2 per cento, grazie soprattutto al favorevole andamento del reddito disponibile. Gli investimenti fissi lordi sono stimati in lieve accelerazione (3,7 per cento contro il 3,5 del 1998): gli investimenti in macchinari e attrezzature sono attesi crescere al 5 per cento in volume, quelli in costruzioni al 2 per cento. Agli effetti derivanti dalla riduzione dei tassi reali di interesse si sommeranno sia quelli legati agli incentivi per le ristrutturazioni edilizie introdotti lo scorso anno, sia gli sgravi fiscali per i nuovi investimenti delle imprese.

Quanto alla domanda estera, le esportazioni aumenteranno in media annua dell'1,3 per cento (1,2 per cento nel 1998). Nella prima parte dell'anno il calo dell’export è stato determinato dagli stessi elementi di debolezza prevalenti nel semestre precedente: il rallentamento del commercio mondiale e la perdita di competitività connessa alle crisi valutarie internazionali. Una ripresa dovrebbe verificarsi nella seconda metà dell'anno, in un contesto di rafforzamento della domanda europea e di stabilità dei cambi. Per le importazioni viene stimato un forte rallentamento (2,4 per cento contro il 6,1 per cento del 1998), da attribuirsi sia al riassestamento dei magazzini, sia al definitivo esaurirsi dell'effetto "agevolazioni" all’acquisto di autoveicoli.

Il surplus delle partite correnti, che nel 1998 era risultato in netto calo, è previsto rafforzarsi, raggiungendo il 2 per cento del PIL. Alla lieve riduzione dell'avanzo mercantile (da 3,0 a 2,8 per cento del PIL) si dovrebbe, infatti, contrapporre il miglioramento del deficit delle partite invisibili, a riflesso dei minori oneri per il servizio del debito estero.

Nel 1999 l'occupazione complessiva, in linea con gli andamenti registrati nel corso degli ultimi 12 mesi, continuerà a crescere (0,5 per cento) grazie soprattutto all'espansione del settore dei servizi privati. A questa evoluzione dovrebbe contribuire in modo significativo l’aumento del lavoro a termine e a tempo parziale. Il tasso di disoccupazione scenderebbe lievemente, passando dal 12,3 al 12,1 per cento. 

Quanto all'andamento dei costi di produzione, la moderazione salariale - congiuntamente agli effetti degli sgravi contributivi introdotti dal Collegato alla Legge Finanziaria per il 1999 e dal "Patto sociale per lo sviluppo e l'occupazione"-, si dovrebbe tradurre in incrementi del costo del lavoro per unità di prodotto intorno all'1,5 per cento (intera economia). Il confronto con il risultato registrato nel 1997 (2,8 per cento) conferma la tendenza al rallentamento dei costi unitari del lavoro (la variazione negativa registrata nel 1998 non è confrontabile poiché riflette un salto di livello dei redditi da lavoro da attribuirsi alla eliminazione dei contributi sanitari e alla contestuale introduzione dell’IRAP). L'evoluzione ancora favorevole, seppure in misura meno accentrata rispetto al 1998, dei prezzi internazionali delle materie prime (escluso il petrolio) e dei manufatti e la prevista stabilizzazione del cambio euro/dollaro sui livelli attuali dovrebbero, inoltre, limitare l’inflazione importata. Queste tendenze consentiranno l'ulteriore decelerazione dell'inflazione, misurata sull'indice dei prezzi al consumo, rispetto all’1,8 per cento registrato mediamente nel 1998.

I.2.1.2 Le variabili di finanza pubblica

La Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa del settore pubblico per l’anno 1999, presentata il 18 marzo scorso, ha stimato l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche per l’anno in corso (secondo lo schema contabile SEC79) in 51.100 miliardi.

Il livello previsto, che consente una riduzione del rapporto indebitamento/PIL di tre decimi di punto rispetto al risultato conseguito nel 1998, comporta uno scostamento dall’obiettivo indicato nel Documento di Programmazione dello scorso anno, che collocava l’indebitamento del 1999 al 2 per cento. La nuova stima riflette sia la meno favorevole evoluzione del ciclo economico nel 1998, sia le nuove prospettive per l’anno in corso, che farebbero registrare complessivamente una minore crescita cumulata del PIL di oltre due punti percentuali in due anni.

La revisione al rialzo del disavanzo, essendo correlata a motivi di natura ciclica, non compromette gli obiettivi di più lungo periodo fissati nel Patto di Stabilità e Crescita che impegnano l'Italia a conseguire nel 2001 un deficit pari all'1 per cento del PIL e, successivamente, un saldo prossimo al pareggio.

La revisione dei conti nazionali secondo lo schema contabile SEC95 non modifica la stima dell’indebitamento netto nel suo complesso (51.400 miliardi), ma riflette all’interno del conto l’applicazione delle nuove regole di registrazione dei flussi contabili.

Per il 1999 è attesa un’ulteriore riduzione degli oneri per il servizio del debito, correlata alla riduzione dei tassi d'interesse, ora in linea con quelli degli altri paesi europei sia per le scadenze a breve, sia per quelle a lunga. La spesa per interessi si collocherà sui 150.200 miliardi (7,1 per cento del PIL) contro i 164.058 del 1998 (8,0 per cento del PIL).

L’avanzo primario è stimato in 98.800 miliardi con un incidenza sul PIL in diminuzione rispetto al 1998 dal 5,2 al 4,6 per cento per il 1999.

L'avanzo corrente, dopo l'attivo registrato nel 1998, si accrescerà ulteriormente fino all'1,2 per cento del PIL, consentendo di recuperare ulteriori spazi finanziari a favore dello sviluppo e degli investimenti. Il disavanzo in conto capitale è previsto aumentare al 3,6 per cento del PIL.

LA MANOVRA FINANZIARIA PER IL 1999

La manovra finanziaria per il 1999 è stata destinata a ridurre di 8.000 miliardi il deficit primario rispetto al suo valore tendenziale.

Sul fronte della spesa gli interventi correttivi sono stati definiti nel quadro di una più ampia responsabilizzazione degli enti decentrati al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, di un avanzamento nell'opera di razionalizzazione della spesa, di un ulteriore riordino del sistema di finanziamento delle aziende di servizio pubblico. Dal lato delle entrate le misure hanno previsto l'avvio del processo di graduale riduzione della pressione fiscale e l’intensificazione degli interventi finalizzati all’emersione di base imponibile, inclusa la revisione delle procedure per il recupero dei crediti contributivi. 

Gli spazi finanziari resi disponibili dall'azione correttiva hanno consentito il rafforzamento dell'impegno del Governo per il sostegno dello sviluppo economico, soprattutto nelle aree depresse del Paese, sia attraverso l'adozione di nuovi incentivi per un più ampio uso del capitale e del lavoro che tramite la destinazione di risorse aggiuntive per la ripresa degli investimenti pubblici. Ulteriori risorse sono state indirizzate all'attuazione delle politiche sociali, specialmente a favore delle fasce più deboli e delle famiglie numerose.

I.2.2 Le prospettive di medio periodo dell’economia italiana: 2000-2003

Coerentemente con le nuove esigenze di programmazione derivanti dall’appartenenza all’area dell’euro, a partire dall’anno in corso l’arco temporale di riferimento per il quadro macroeconomico di medio termine viene esteso da tre a quattro anni.

Le previsioni tengono conto degli interventi di politica economica descritti nei capitoli seguenti del presente documento; tali interventi sono volti ad affrontare e correggere gli squilibri strutturali che non consentono al Paese di sviluppare in pieno le proprie potenzialità di crescita nel nuovo contesto dell’Unione Economica Monetaria. In particolare, il Mezzogiorno, beneficiando di una nuova e più incisiva politica di programmazione degli investimenti pubblici, potrà conoscere una fase accelerata di sviluppo, raggiungendo tassi di espansione del PIL significativamente superiori a quelle medi europei.

La ripresa del commercio mondiale e dell’attività economica in Europa e gli interventi programmati dal Governo dovrebbero tradursi in una accelerazione della crescita, dall’1,3 per cento previsto per l’anno in corso al 2,9 per cento del 2003.

La crescita trarrà vigore dalla evoluzione della domanda interna; l’andamento dell’export consentirà al Paese di attenuare la perdita di quote di mercato già osservate: in complesso, la domanda estera netta continuerà a fornire un contributo lievemente negativo, tendente ad annullarsi verso la fine del periodo.

La spesa delle famiglie in termini reali è stimata in accelerazione, passando da un tasso di incremento dell’1,8 per cento nel 1999 al 2,5 per cento del 2002-2003. Tale evoluzione rifletterebbe l’aumento del reddito disponibile connesso alla crescita delle retribuzioni reali e dell’occupazione, nonché al moderato recupero dei redditi da capitale, dopo i cali registrati negli anni più recenti. La previsione implica una sostanziale stabilità della propensione al consumo sui livelli del 1999.

A partire dal 2000 si stima una forte ripresa del processo di accumulazione: il tasso annuo di crescita degli investimenti fissi lordi salirebbe dal 3,7 per cento del 1999 a oltre il 6 per cento medio nell’orizzonte previsionale (6,5 per cento per gli investimenti in macchinari, oltre il 5 per cento per le costruzioni). Tale andamento troverà fondamento nell’agire congiunto di più fattori, esogeni ed endogeni. Il più dinamico contesto mondiale ed europeo e il conseguente miglioramento delle aspettative di domanda potranno tradursi in nuovi investimenti grazie anche ai bassi tassi reali di interesse. Le politiche governative, volte sia ad incentivare gli investimenti privati, sia ad accelerare l’accumulazione di capitale pubblico, forniranno un impulso ulteriore. Di conseguenza, la quota degli investimenti sul prodotto è destinata ad aumentare, portandosi sul livello medio dei partner europei.

Dal lato estero, l’accelerazione del commercio mondiale dovrebbe favorire la ripresa delle esportazioni in volume, dall’1,3 per cento di incremento stimato per l’anno in corso al 6 per cento circa del 2002-2003. Poiché il commercio mondiale è atteso espandersi a un ritmo ancora più sostenuto (si veda la tavola I.1.3), tale stima implica una ulteriore perdita di quote di mercato. Si tratterebbe peraltro di una tendenza in via di attenuazione. Nonostante l’apprezzamento atteso del cambio nominale effettivo, l’elasticità delle nostre esportazioni alla domanda mondiale tornerebbe, infatti, sui valori di medio periodo, grazie alle politiche concorrenziali delle imprese e alle politiche strutturali programmate dal Governo, tese a favorire i fattori di competitività diversi dal prezzo.

La dinamica delle importazioni seguirà la ripresa dell’attività economica, mostrando tuttavia una riduzione dell’elasticità al PIL rispetto agli elevati livelli degli anni più recenti.

Dagli andamenti descritti deriverà una stabilizzazione dell’avanzo commerciale intorno al 2,5 per cento del PIL. Il disavanzo delle partite invisibili, viceversa, dovrebbe mostrare un progressivo miglioramento, tendendo ad annullarsi a fine periodo principalmente in conseguenza di due effetti: il riassorbimento del passivo dei redditi da capitale e, dal 2001 in poi, il ridimensionamento del deficit dei servizi relativo ai trasporti, alle comunicazioni, ai servizi finanziari ed alle imprese. Il saldo corrente è quindi previsto aumentare fino a raggiungere il 2,5 per cento del PIL nel 2003, confermando il contributo dell’Italia all’attivo di bilancia corrente dell’area dell’euro.

I settori produttivi più dinamici saranno l’industria in senso stretto e le costruzioni, con tassi reali di incremento compresi tra il 3,5 e il 4 per cento a partire dal 2001. Anche i servizi privati mostreranno una accelerazione, avvicinandosi ai ritmi di crescita degli anni ottanta (tra il 2,5 e il 3 per cento).

L’occupazione manifesterà dinamiche settoriali diversificate. Fattori strutturali continueranno a condizionare gli andamenti occupazionali nel settore agricolo e nella Pubblica Amministrazione. Viceversa, l’industria manifesterà una ripresa, particolarmente pronunciata nelle costruzioni. Sarà però il terziario, dove è presente un potenziale di crescita tuttora non sfruttato, a registrare gli incrementi più sostenuti. Nel complesso, tra il 2000 e il 2003 l’occupazione dovrebbe aumentare in media annua dello 0,8 per cento.

Il tasso di disoccupazione si ridurrebbe di due punti percentuali, scendendo dal 12,1 per cento previsto per il 1999 al 10,1 per cento nel 2003. Questa stima tiene conto di un modesto aumento medio annuo delle forze di lavoro, determinato dal compensarsi di due effetti: l’aumento della propensione al lavoro e la contrazione – per motivi demografici – della numerosità delle classi in età di lavoro.

Si stima che le retribuzioni lorde pro capite decelerino, passando da un tasso di incremento nominale del 2,5 per cento nel 1999 al 2 per cento circa di fine periodo. In un contesto di moderazione dei prezzi internazionali delle materie prime e dei manufatti e di ripresa della produttività, i costi unitari variabili dovrebbero quindi mostrare incrementi contenuti. Nel complesso, tali andamenti sono coerenti con la discesa del tasso di inflazione al consumo all’1,2 per cento nel 2000 e con la successiva stabilizzazione intorno all’1 per cento. Il processo di contenimento dei prezzi sarà anche favorito da un aumentato grado di concorrenzialità sui mercati interni dei beni e dei servizi.

II. IL QUADRO STRUTTURALE E LA COMPETITIVITÀ DEL SISTEMA PAESE

A partire dal 1992, l’Italia ha realizzato un profondo processo di aggiustamento dei fondamentali economici e finanziari che ha consentito l’adesione del nostro paese all’Unione Economica e Monetaria (UEM). L’adozione dell’euro introduce elementi di stabilità nella nostra economia, in quanto parte di un’ampia area valutaria caratterizzata da un basso costo del denaro e da una notevole impermeabilità alle crisi finanziarie internazionali.

La moneta unica è anche portatrice di cambiamento, in quanto richiede l’accelerazione dell’integrazione dei mercati dei prodotti e dei fattori. In questo contesto di aumentata competizione, la nostra economia non potrà più avvalersi del deprezzamento della moneta nazionale per ottenere miglioramenti di competitività: la variazione di valore dell’euro nei confronti delle altre monete sarà soggetta all’andamento relativo dei fondamentali di tutti i paesi membri dell’UEM, e non solo di quelli italiani.

La competitività internazionale potrà essere migliorata solo attraverso dinamiche di prezzo più contenute ed il miglioramento della qualità dei nostri prodotti e servizi.

L’adesione all’UEM richiede un aggiustamento strutturale del sistema produttivo per migliorare la competitività del nostro sistema paese.

Importanti riforme strutturali sono già state introdotte: la liberalizzazione dei servizi, la riforma organica del sistema tributario, la privatizzazione delle imprese pubbliche, lo sviluppo del mercato finanziario, le riforme della pubblica amministrazione e le misure dirette a raggiungere una maggiore flessibilità nel mercato del lavoro.

La modesta performance della crescita economica italiana nel corso degli anni novanta, sia in confronto al decennio precedente sia rispetto alle altre economie europee, indica che il processo di trasformazione avviato non deve interrompersi.

Il completamento delle riforme strutturali, la liberalizzazione dell’offerta dei servizi e lo sviluppo e crescita delle piccole e medie imprese sono i tre pilastri per una politica economica diretta a modernizzare il sistema produttivo ed a porre le basi per aumentare significativamente la crescita del reddito e dell’occupazione nel prossimo decennio.

II.1 LA STRUTTURA MACROECONOMICA ITALIANA

Negli anni novanta, l’Italia ha intrapreso un intenso processo di aggiustamento dei fondamentali economici e finanziari; la riduzione del deficit pubblico e del tasso di inflazione verso livelli comparabili con quelli degli altri Paesi europei e il riequilibrio della posizione finanziaria nei confronti dell’estero rappresentano i più importanti risultati. Tali sforzi sono stati premiati con una maggiore credibilità del nostro Paese che si è tradotta in una significativa caduta dei tassi di interesse reali e una maggiore stabilità del tasso di cambio della lira.

Le migliorate condizioni macroeconomiche, tuttavia, non hanno ancora avuto un riflesso soddisfacente sull’attività produttiva e sul mercato del lavoro. Il tasso di crescita del PIL ed il tasso di occupazione sono stati più bassi rispetto a quelli degli altri Paesi dell’area euro e, in maniera ancora più evidente, rispetto alle economie anglosassoni. Il nostro sistema produttivo appare "sottodimensionato" rispetto alle sue potenzialità sia in termini di formazione di capitale sia di occupazione.

II.1.1 L’aggiustamento dei fondamentali macroeconomici

 II.1.1.1 Il risanamento della finanza pubblica

Il percorso di risanamento della finanza pubblica è risultato tra i più rapidi nei Paesi che aderiscono all’Unione. L’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche in percentuale del PIL è diminuito tra il 1990 e il 1997 di oltre otto punti, collocandosi al 2,8 per cento, al di sotto della soglia di riferimento stabilita nel Trattato di Maastricht. Tale misura si è portata nel 1998 al 2,7 per cento confermando, in un anno caratterizzato da una fase congiunturale poco favorevole, il carattere duraturo del riequilibrio dei conti pubblici.

Il saldo netto primario ha registrato dal 1991 avanzi in progressiva crescita fino al 1997 (6,7 per cento del PIL) e si è collocato nel 1998 al 5,2 per cento. La spesa per interessi è progressivamente diminuita; nel 1998 ha raggiunto l’8 per cento del PIL, con una caduta di circa cinque punti percentuali rispetto al picco registrato nel 1993.

A partire dal 1992, il saldo corrente della Pubblica Amministrazione ha realizzato passivi sempre più ridotti; come risultato, nel 1998, per la prima volta dopo 25 anni, si è registrato un attivo pari a circa 0,3 punti percentuali rispetto al PIL. Il disavanzo di conto capitale, in progressivo ridimensionamento a partire dal 1990, nel 1998 ha invertito la tendenza collocandosi al 3 per cento del PIL.

Fino ai primi anni novanta, l’aumento della pressione fiscale ha rappresentato il fattore prevalente di correzione degli squilibri di finanza pubblica. Nell’ambito della consistente manovra per il 1993 sono state avviate importanti riforme strutturali nei settori cruciali della previdenza, sanità e del pubblico impiego e nel sistema dei trasferimenti agli enti decentrati. Per tale via si è determinato un contenimento della spesa sempre più incisivo che ha contribuito all’inversione di tendenza della spesa primaria in rapporto al PIL prodottasi nel 1994.

Gli aggiustamenti fiscali degli anni successivi, di importi più limitati, hanno proseguito lungo il percorso di razionalizzazione della spesa, interessando anche quella di funzionamento dell’apparato amministrativo con l’obiettivo di rendere più efficiente l’operare della pubblica amministrazione.

Negli anni più recenti, in coincidenza con la necessità di accelerare il percorso di convergenza, un temporaneo maggior ricorso alla leva fiscale, anche sotto forma di prelievo straordinario, ha fornito un contributo alla riduzione del deficit.

La spesa totale primaria dell’Italia, partendo nel 1990 da un livello sostanzialmente in linea con quello degli altri Paesi europei, ha realizzato una flessione che nel 1998 l’ha portata al di sotto della media UE di circa due punti percentuali del PIL. Al suo interno la spesa primaria corrente, già inferiore alla media europea, si è ulteriormente ridotta; quella in conto capitale, più elevata nel 1990, si è invece avvicinata alla media europea. Allo stesso tempo, le entrate correnti si sono allineate al livello dell’area UE.

La flessione dei tassi di interesse conseguente all’accresciuta credibilità del nostro Paese ha innescato un circolo virtuoso fra riduzione della spesa per interessi, riduzione del disavanzo e minore accumulo di debito.

Nell’ultimo quinquennio il rapporto debito/PIL ha manifestato un’ininterrotta e crescente tendenza al ridimensionamento, fino a raggiungere nel 1998 il 116,6 per cento, con una flessione di oltre sette punti percentuali rispetto al 1994. La politica di gestione del debito ha altresì determinato un progressivo allungamento della vita media dei titoli di Stato, dai poco più di 3 anni del 1993 agli oltre 5 anni del 1998. La durata finanziaria media si è allungata a oltre 3 anni dall’1,6 del 1993, rendendo meno sensibile la spesa per interessi alle variazioni dei tassi.

Il programma di privatizzazioni, intrapreso nel 1992, ha svolto un ruolo importante nel processo di rientro del debito. I proventi realizzati dalle dismissioni sono stati impiegati, per legge, nel riacquisto di titoli del debito pubblico, contribuendo in maniera rilevante al processo di riduzione del debito in rapporto al PIL; il contributo totale è stato pari al 3,4 per cento del PIL nel periodo 1994-1998.

II.1.1.2 Il rientro dell’inflazione

Nel corso dell’ultimo decennio si è verificato un progressivo rallentamento dell’inflazione; il tasso di crescita dei prezzi al consumo è diminuito dal 6 per cento nel 1990 all’1,8 per cento nel 1998.

All’inizio degli anni novanta, nonostante la sostanziale riduzione rispetto ai massimi raggiunti nel decennio precedente, il tasso di inflazione dell’economia italiana rimaneva più elevato della media europea, riflettendo una dinamica del costo del lavoro non coerente con quella della produttività. Questa situazione si protraeva fino ai primi anni novanta pur in presenza di condizioni di domanda in progressivo indebolimento, che inducevano al contenimento del mark-up delle imprese.

Gli anni 1992-1993 segnano la svolta: la cessazione della scala mobile ed i successivi accordi sul costo del lavoro consentivano di spezzare la spirale prezzi-salari e di contenere l’inflazione, anche in presenza della svalutazione della nostra moneta.

In una fase iniziale un contributo non trascurabile al rientro della dinamica inflazionistica viene anche dalla politica tariffaria che ha teso alla progressiva riduzione dei prezzi dei beni e servizi soggetti a controllo pubblico, promuovendo al contempo il contenimento dei costi attraverso miglioramenti di efficienza.

A partire dal 1996 la politica tariffaria ha assunto il ruolo di regolamentazione in funzione dell’allocazione efficiente dalle risorse e dello stimolo al contenimento dei costi da parte delle aziende.

L’andamento dei margini di profitto unitari delle imprese ha conosciuto fasi alterne. Dopo la svalutazione del 1992 si è verificato un netto recupero dei margini, che si erano notevolmente assottigliati al principio degli anni novanta.

L’andamento dei margini di profitto unitari delle imprese ha conosciuto fasi alterne. Dopo la svalutazione del 1992 si è verificato un netto recupero dei margini,che si erano notevolmente assottigliati al principio degli anni novanta.

Nonostante i progressi conseguiti, esiste ancora un differenziale positivo d’inflazione al consumo dell’Italia rispetto alla media dei Paesi industrializzati; tale divario è spiegato in buona parte dall’andamento dei prezzi dei servizi. Il processo disinflazionistico che ha caratterizzato gli anni novanta è stato accompagnato da una variazione notevole nei prezzi relativi: in particolare, le variazioni di prezzo dei beni prodotti dall’industria sono state molto moderate - talora negative - mentre le variazioni di prezzo dei servizi, settore caratterizzato da un minor livello di concorrenza, sono risultate più sostenute. Grazie all’introduzione di alcune riforme nel mercato dei servizi, tale caratteristica si è andata attenuando negli ultimi anni, tuttavia, ancora nel 1998, la variazione dei prezzi interni non è parsa rispondere in maniera pari a quella di altri paesi europei al significativo calo dei prezzi internazionali ed alla crescita contenuta della domanda. Ciò mette in evidenza la vischiosità verso il basso che continua a caratterizzare alcune componenti del sistema dei prezzi del paese.

II.1.1.3 Il riequilibrio dei conti con l’estero

A partire dalla metà degli anni ottanta il protrarsi di un differenziale d’inflazione positivo rispetto ai principali partner commerciali, unitamente ad un tasso di cambio nominale legato alla parità centrale del Sistema Monetario Europeo si sono tradotti in un forte apprezzamento del tasso di cambio reale effettivo. Questa situazione ha portato a squilibri nell’interscambio commerciale e all’accumulo, a ritmo crescente, di debito estero. Alla crisi valutaria del 1992-1993 ha fatto seguito una fase di aggiustamento dei conti con l’estero. Il recupero cumulato di competitività, che raggiungeva un picco del 20 per cento tra settembre 1992 e aprile 1993, congiuntamente alla debolezza della domanda interna, riportavano in attivo il saldo corrente della bilancia dei pagamenti. L’aggiustamento, favorito dal graduale miglioramento del saldo dei redditi di capitale, assumeva un carattere strutturale, dando forza alla lira e consentendole nel novembre del 1996 di rientrare nello SME dopo quattro anni di libera fluttuazione.

Il cumularsi di surplus correnti ha permesso di annullare in pochi anni il debito estero netto che aveva raggiunto nel 1992 l’11 per cento circa del PIL: a fine 1997 la posizione netta sull’estero (PNE) risultava leggermente attiva. Tuttavia, il riequilibrio della PNE risultava alterato dall’andamento anomalo, anche nel confronto con i principali Paesi industrializzati, della voce "errori ed omissioni".

Nel 1998 il peggioramento del passivo di questa posta, unitamente all’andamento sfavorevole degli aggiustamenti di valutazione, ha determinato l’inversione di tendenza: la PNE è tornata negativa, situandosi al 2,2 per cento del PIL.

II.1.2 I problemi aperti dell’economia italiana

Ai notevoli successi in termini di aggiustamento macroeconomico non sono corrisposti risultati altrettanto positivi in termini di crescita economica. Come analizzato con maggiore dettaglio nella sezione seguente, il profilo di crescita del PIL italiano negli anni novanta è stato inferiore sia a quello medio dei paesi UE e, in misura ancora maggiore, a quello medio dei Paesi OCSE. Tali tendenze sono state confermate nel 1998 e sono previste protrarsi nel presente anno.

L’elevato carico fiscale e contributivo è una caratteristica comune ai paesi dell’Europa continentale e rappresenta una delle ragioni della loro differente performance rispetto ai Paesi anglosassoni. Non sembra invece che quest’argomento possa essere utilizzato con altrettanta efficacia per spiegare il ritardo in termini di crescita dell’economia italiana nei confronti degli altri paesi dell’area euro.

In termini aggregati, la pressione fiscale dell’Italia è allineata alla media europea (si veda la tavola II.1.3). Pur essendo elevate, le entrate correnti in rapporto al PIL in Italia risultano in linea con la media dell’area euro: nel 1998 erano pari rispettivamente al 46,4 per cento e al 46,6 per cento. Riguardo alla tassazione sul lavoro, il cuneo fiscale (definito come differenza fra costo a carico del datore di lavoro e salario fruito dal lavoratore in percentuale del primo) sui salari risulta elevato (43,8 per cento nel 1998 secondo le stime della Commissione Europea) ma al di sotto della media dell’Unione (47,2 per cento).

La Tavola II.1.3 mette in evidenza, inoltre, che l’economia italiana presenta due peculiarità rilevanti rispetto agli altri Paesi industrializzati:

• il tasso di occupazione in Italia (pari al 51,3 per cento nel 1997) è inferiore rispetto alla media dell’area euro (58 per cento) e in modo ancora più marcato rispetto al valore della Gran Bretagna (70,8 per cento) e degli Stati Uniti (74 per cento).
• il tasso di crescita degli investimenti in Italia negli anni novanta è stato prossimo allo zero (-0.2 per cento) a confronto con una crescita media dell’1,2 per cento nell’area euro e del 2,1 e del 4.9 per cento in Gran Bretagna e negli Stati Uniti, rispettivamente;
• Il tasso di crescita medio annuo del Mezzogiorno è rimasto, in tutti gli anni novanta, significativamente al di sotto della media nazionale ripristinando in larga misura le distanze fra aree diverse del Paese.

Il minore incremento di capitale fisico e la minore utilizzazione di capitale umano appaiono, quindi, come le differenze più rilevanti della nostra economia rispetto a quella degli altri Paesi dell’area euro e, in misura ancora più evidente, dei Paesi anglosassoni. Queste differenze possono essere, quindi, indicate come le principali cause del basso tasso di crescita italiano rispetto a quello degli altri Paesi industrializzati.

Nella Sezione II.1.2.1, viene analizzato in maggiore dettaglio il profilo di crescita del PIL italiano e delle sue componenti, sia dal lato della domanda che dal lato dell’offerta, durante gli anni novanta. Nella sezione II.1.2.2, viene esaminata la performance del nostro mercato del lavoro a confronto con quelli degli altri paesi industrializzati.

II.1.2.1 Il basso profilo di crescita

Nel periodo in esame l’Italia ha registrato un tasso di crescita del Prodotto Interno Lordo, in media, pari all’1,3 per cento. Questa performance risulta modesta, sia nei confronti del decennio precedente, sia in rapporto alle altre economie avanzate.

La domanda interna è stata tradizionalmente un fattore trainante dell’economia; per larga parte degli anni ottanta il suo contributo alla crescita ha superato il 3 per cento, tuttavia a partire dal 1992 tale caratteristica è venuta sostanzialmente meno. Nonostante i segnali di ripresa degli anni più recenti, il contributo della domanda interna non è stato ancora tale da riportare la crescita del PIL a livelli soddisfacenti.

Le esportazioni nette hanno avuto un percorso esattamente opposto, diventando un elemento dinamico della domanda nel periodo 1992-1996. Dal 1997, si assiste a una brusca inversione di tendenza aggravata, a partire dalla seconda metà del 1998, dalla caduta della domanda mondiale.

La crescita dei consumi privati ha subito una sensibile flessione causata principalmente dall’andamento del reddito reale disponibile: rispetto agli anni ottanta, la media di periodo è passata da valori prossimi al 3 per cento a circa l’1,2 per cento. Le manovre di finanza pubblica, effettuate a partire dai primi anni novanta e, più di recente, la contrazione dei redditi da capitale derivante dalla discesa dei tassi di interesse, hanno contribuito alla diminuzione dei redditi disponibili delle famiglie.

Nel contempo, la propensione al consumo (intesa come rapporto tra consumi e reddito disponibile delle famiglie come rilevati dall’ISTAT) è cresciuta, proseguendo un’evoluzione in atto nel corso dell’ultimo ventennio.

Durante tutti gli anni ottanta gli investimenti sono stati una componente importante della crescita a causa dell’intenso processo di ristrutturazione che ha coinvolto l’industria italiana e del buon andamento della domanda; gli investimenti in macchinari, attrezzature e mezzi di trasporto sono cresciuti del 3,2 per cento annuo. Nel decennio successivo, l’instaurarsi di un clima d’incertezza, e il conseguente peggioramento delle aspettative, insieme alla salita dei tassi di interesse reali hanno contribuito alla scarsa dinamica di quest’aggregato (il tasso di crescita medio annuo è stato al 1,4 percento).

La crisi del 1993 ha rappresentato un momento di drastica riduzione del processo di accumulazione per tutta l’economia; tuttavia l’andamento delle due componenti più rilevanti della spesa per investimenti, evidenziato nella figura II.1.10., si è differenziato successivamente a tale episodio. Gli investimenti in macchinari ed attrezzature, pur se caratterizzati da una notevole volatilità, hanno recuperato i livelli precedenti alla crisi, cosa che non è accaduta per gli investimenti in costruzioni.

Le esportazioni hanno un ruolo rilevante nel modello di sviluppo italiano, nel quale i settori dell’economia legati all’export sono anche quelli più dinamici. Le fasi di maggiore espansione di questa componente del PIL sono state quelle successive alle svalutazioni della lira; simmetricamente, apprezzamenti del tasso di cambio effettivo reale hanno notevolmente rallentato la dinamica delle esportazioni; questo meccanismo si è puntualmente riprodotto negli anni novanta.

Per quanto riguarda le importazioni, l’Italia acquista dall’estero una quota rilevante di materie prime e (in maniera crescente) di beni di investimento; questo spiega la presenza di un’elasticità elevata tra la domanda di importazioni e il livello di attività economica.

LA STRUTTURA DEL COMMERCIO ESTERO E LA COMPETITIVITÀ DEI PRODOTTI ITALIANI

Nel corso degli anni novanta il grado di apertura internazionale dell’Italia è aumentato, rendendo il nostro sistema produttivo più esposto agli impulsi esterni. Nel settore manifatturiero, la propensione ad esportare, intesa come rapporto tra esportazioni e produzione, mediamente pari al 21 per cento alla fine degli anni ottanta, ha raggiunto nel 1997 il 32 per cento. Questa tendenza è rilevabile in tutti i settori, ma risulta più accentuata nei settori metalmeccanici.Parallelamente, nello stesso arco temporale, è cresciuta la penetrazione delle importazioni, misurata dal rapporto tra importazioni e domanda interna, dal 20,5 al 29 per cento. Un più elevato assorbimento di importazioni è osservabile anche nei settori di punta del nostro commercio (quali tessile e abbigliamento, cuoio e calzature, metalmeccanici) ai quali va attribuito il risultato ampiamente positivo registrato dal saldo commerciale dell’Italia tra il 1990 ed il 1998.

La struttura portante del nostro apparato produttivo è basata su attività tradizionali e a bassa tecnologia, svolte in gran parte da imprese medio-piccole (secondo le valutazioni dell’Istituto per il commercio estero, nel 1997 su 170.000 imprese esportatrici 165.000 non superavano i 200 addetti).

Nel corso degli anni novanta queste caratteristiche, pur comportando una notevole flessibilità e adattabilità della produzione alla domanda, hanno reso le produzioni nazionali più esposte alle pressioni concorrenziali dei Paesi emergenti, sia sul mercato estero che su quello interno. Il dimezzamento del tasso di crescita degli investimenti in macchinari ed attrezzature registrato tra gli anni ottanta e gli anni novanta (dal 3,2 per cento medio annuo all’1,4) ha reso più arduo elevare la qualità ed il grado di innovazione dei nostri prodotti, riducendone la competitività all’interno e all’esterno.

Le esportazioni hanno attraversato una fase di crescita a seguito delle svalutazioni del 1992 e del 1995. A partire dalla seconda metà del decennio, venuta meno la spinta competitiva derivante dalla caduta del cambio, si è prodotta una rilevante decelerazione dell’export (accompagnata da una espansione delle importazioni); la crisi asiatica ha amplificato le difficoltà attraversate dalle imprese nazionali. Come risultato, la quota delle esportazioni italiane sul totale delle esportazioni mondiali si è progressivamente ridotta.

L’erosione della quota registrata tra il 1995 ed il 1998 risulta rilevante per l’export verso l’Asia e, in generale, verso i Paesi in via di sviluppo, ma ha interessato anche le vendite nei confronti dei Paesi europei (in particolare verso la Germania). Viceversa, la quota è aumentata nei mercati dei Paesi in transizione e negli Stati Uniti.

Nella gran parte dei paesi OCSE, compresa l’Italia, il settore "servizi destinabili alla vendita" rappresenta da tempo la componente più dinamica dell’economia. Tuttavia in Italia nell’arco degli anni novanta questa tendenza si è notevolmente attenuata. Dato il peso del settore dei servizi, la minore crescita economica rispetto alla media dell’Unione Europea può essere imputata in gran parte a questa discrasia.

Durante gli anni ottanta, l’espansione del valore aggiunto del terziario nel suo complesso (inclusi dunque i servizi non destinabili alla vendita) era stata in linea con il resto d’Europa. Tuttavia la crescita del settore era caratterizzata da due aspetti negativi: da un lato il livello di concorrenza nel comparto dei servizi di mercato non era soddisfacente e, dall’altro, una componente rilevante della crescita era legata all’aumento dell’occupazione pubblica. Sintomi di questa crescita squilibrata era un aumento più marcato del livello dei prezzi nei servizi rispetto ai settori esposti alla concorrenza, connessi a costi del lavoro non in linea con la (bassa) produttività del settore.

Durante gli anni novanta, le imprese produttrici di servizi hanno affrontato un profondo e necessario processo di ristrutturazione (indotto dalle privatizzazioni, dall’azione riformatrice pubblica e dagli adempimenti alle direttive comunitarie) che si è tradotto nell’aumento del tasso di crescita della produttività, pari quasi a zero nel decennio precedente e innalzatosi di circa mezzo punto percentuale. Nello stesso periodo il contributo alla crescita del terziario da parte della pubblica amministrazione si è praticamente arrestato. Anche se alcune branche dei servizi hanno registrato una notevole espansione, il risultato complessivo del settore è stato limitato; il valore aggiunto nel periodo 1990-1998 è cresciuto in media solo dell’1,3 per cento.

L’industria in senso stretto ha risentito in maniera considerevole sia degli andamenti ciclici della domanda sia delle variazioni della posizione competitiva della lira; ciò nonostante, il tasso di crescita medio del valore aggiunto industriale durante gli anni novanta (1,6 per cento) ha ecceduto quello dell’economia (1,3 per cento).

Il settore ha continuato ad acquisire rilevanti aumenti di produttività derivante anche da una quasi ininterrotta contrazione dell’occupazione. L’industria delle costruzioni ha attraversato una fase di prolungata stagnazione; soltanto verso la seconda metà degli anni novanta, si comincia a registrare una lieve inversione di tendenza. Per quanto riguarda il valore aggiunto dell’agricoltura, il suo peso percentuale rispetto al PIL ha continuato a ridursi, in linea con le tendenze di lungo periodo.

II.1.2.2 Il mercato del lavoro

Durante gli anni novanta, i risultati raggiunti nel mercato del lavoro dalle maggiori economie dell’Europa continentale (Francia, Germania e Italia) sono stati meno positivi rispetto a quelli raggiunti dagli altri Paesi del G7 (Gran Bretagna, Stati Uniti, Canada e Giappone).

Come mostra la tavola II.1.5, nella media negli anni novanta i tassi di partecipazione e i tassi di occupazione nei tre Paesi dell’Europa continentale sono stati al di sotto di quelli registrati negli altri Paesi. In Italia, seppur con un miglioramento negli ultimi anni rispetto alla metà degli anni novanta, i tassi di partecipazione e di occupazione hanno registrato i valori più bassi fra i Paesi G7; ciò mette in evidenza un sottoutilizzo delle risorse umane del paese.

Inoltre, le analisi della Commissione europea e dell’OCSE mostrano come in Paesi dove la partecipazione alla forza lavoro è maggiore, il tasso di occupazione appare generalmente più elevato e il tasso di disoccupazione meno pronunciato.

Questa caratteristica dei mercati del lavoro dei Paesi industrializzati è confermata dalla Figura II.1.12 che mostra la relazione fra tassi di partecipazione e tassi di disoccupazione nei Paesi europei e negli Stati Uniti durante gli anni novanta. In questo periodo, bassi tassi di partecipazione sono stati di solito associati ad alti tassi di disoccupazione. Per l’Italia, a un basso tasso di partecipazione è corrisposto un tasso di disoccupazione medio al di sopra dell’11 per cento. Al contrario, per i Paesi con un tasso di partecipazione al di sopra della media il tasso di disoccupazione è risultato al massimo dell’8,5 per cento.

L’esperienza degli anni novanta conferma che la riduzione delle forze di lavoro non si traduce nel medio periodo in una discesa del tasso di disoccupazione Al contrario, un mercato del lavoro le cui strutture permettono il più ampio coinvolgimento della popolazione in età lavorativa alla creazione di reddito è anche quello dove si realizza una maggiore e migliore utilizzazione del capitale umano disponibile.

Come mostra la tavola II.1.6, negli anni novanta poco meno di un terzo dei lavoratori occupati in Italia era costituito da lavoratori autonomi. Negli altri Paesi, la quota di lavoratori autonomi appare assai più bassa: il massimo è circa un quinto in Giappone e il minimo è rappresentato dagli Stati Uniti con meno di un decimo.

Questa caratteristica del nostro mercato del lavoro è coerente con l’analisi svolta nella Sezione II.2 di un sistema produttivo frammentato in un numero elevato di unità in cui opera un solo addetto o un numero di addetti molto basso.

Al contrario, la scomposizione dei lavoratori in occupati nel settore privato e occupati nel settore pubblico mostra che negli anni novanta l’Italia ha coperto una posizione mediana all’interno dei Paesi G7. Con circa il 16 per cento dei lavoratori occupato nel settore pubblico, l’Italia è significativamente al di sotto della Francia e del Canada (che mostrano valori pari o superiori al 20 per cento), sostanzialmente in linea con la Germania, la Gran Bretagna e gli Stati Uniti e al di sopra del Giappone (che mostra una quota di occupati pubblici al di sotto del 10 per cento).

I motivi principali che possono spiegare i diversi risultati nel mercato del lavoro dei Paesi G7 dell’Europa continentale rispetto agli altri Paesi G7 sono: una più elevata pressione fiscale che spinge ad un costo del lavoro e a un rendimento del capitale troppo elevati per poter assorbire interamente il capitale umano disponibile, l’insufficiente offerta di servizi (pubblici e, soprattutto, privati) che induce a una più diffusa attività domestica a danno di quella di mercato, e alcune caratteristiche istituzionali che frenano una maggiore concorrenza sia nel mercato del lavoro che in quello dei beni e dei servizi.

II.2 L’EVOLUZIONE STRUTTURALE DELL’ECONOMIA ITALIANA

In risposta alla concorrenza derivante dall’integrazione internazionale dei mercati dei prodotti e dei fattori e in conformità agli impegni presi in sede comunitaria di coordinamento delle politiche economiche, fin dai primi anni novanta sono state avviate numerose riforme strutturali dirette a migliorare la competitività del nostro sistema paese. Fra queste vanno ricordate, per la loro rilevanza, la liberalizzazione dei servizi, la privatizzazione delle imprese pubbliche, lo sviluppo del mercato finanziario, le riforme della pubblica amministrazione e le misure dirette a raggiungere una maggiore flessibilità e imprenditorialità nel mercato del lavoro.

In questo sezione si analizzano queste riforme strutturali e le azioni già intraprese con cui il Governo pensa di portare queste riforme a compimento. Nel capitolo IV, si presenteranno le riforme che il Governo propone di avviare nel periodo 2000-03.

II.2.1 L’integrazione economica e il coordinamento delle politiche strutturali

La globalizzazione dei mercati e l’affermarsi di innovazioni tecnologiche, in particolare delle tecnologie telematiche, costituiscono elementi di integrazione che rafforzano le potenzialità di crescita dell’economia. In Europa, lo sviluppo del Mercato Unico sta avendo importanti effetti sul funzionamento dei mercati dei beni e servizi e dei fattori di produzione facilitando la trasparenza dei prezzi, ampliando la dimensione del mercato e aumentando la competizione fra le imprese, a tutto vantaggio dei consumatori. Per facilitare l’adeguamento derivante dalla globalizzazione, oltre ad orientare le politiche economiche nazionali verso la stabilità macroeconomica e la crescita, sono indispensabili regolamentazioni ed istituzioni appropriate nonché uno Stato sociale ben funzionante. Il Consiglio Europeo ha identificato quattro grandi aree di interesse comune e affermato l’impegno dei singoli governi di coordinare le politiche strutturali al fine di:

1. Rafforzare le politiche a sostegno dell’occupazione e del funzionamento del mercato del lavoro.

2. Migliorare l’efficienza e l’integrazione dei mercati dei beni e dei servizi.

3. Sviluppare i mercati finanziari nazionali e accelerare la nascita di un mercato finanziario europeo integrato.

4. Migliorare l’efficienza e l’equità della finanza pubblica in modo da migliorare la competitività del sistema paese e sviluppare la coesione sociale.

L’esperienza italiana in queste quattro grandi aree è analizzata nelle successive sezioni del presente capitolo, ed è al centro dell’analisi e delle proposte di politica dei seguenti capitoli.

II.2.2 L’integrazione e l’efficienza dei mercati dei beni e servizi

II.2.2.1 L’integrazione del Mercato Unico

Il processo di liberalizzazione dei mercati all’interno dell’Unione Europea è in fase avanzata come si vede nella tavola II.2.1. Il confronto degli indici di direttive non ancora trasposte, in figura II.2.1, evidenzia, nell’ultimo anno, una notevole accelerazione nel recepimento delle direttive negli ordinamenti dei paesi UE. Nel periodo novembre 1997-maggio 1999 l’Italia, che è tra i paesi con il numero più alto di direttive non ancora trasposte, ha migliorato l’indice passando da un valore di 7,6 a un valore di 5,5.

II.2.2.2 La liberalizzazione del commercio

Per poter realizzare un sistema distributivo efficiente, lo sviluppo del settore commerciale deve coniugare i vantaggi della grande distribuzione in termini di economia di scala, prezzi più bassi e maggiore assortimento di prodotti, con i vantaggi del piccolo commercio in termini di prossimità, assistenza all’acquisto e all’assistenza post-vendita.

Il Decreto Legislativo 114/1998 ridefinisce l’intervento pubblico, in uno scenario di decentramento delle competenze e di semplificazione amministrativa. Lo Stato si riserva il compito di definire i principi di ordine generale, mentre lascia alle Regioni e ai Comuni il compito di intervento nel settore, attraverso la programmazione degli insediamenti commerciali e la loro integrazione nello sviluppo urbano e le iniziative per la valorizzazione dei centri storici e la riqualificazione delle aree urbane.

Nonostante la vigente fase transitoria legata agli adempimenti regolamentari da attuarsi da parte delle Regioni, dal 24 aprile 1999 è divenuta operativa la soppressione delle licenze per il commercio al dettaglio e l’abolizione del Registro degli esercenti commerciali (REC).

Per le medie e grandi strutture di vendita la riforma introduce, tra l’altro, un nuovo sistema di concertazione tra la pubblica amministrazione e le associazioni di categoria finalizzato a regolare l’insediamento.

Per il successo della riforma risulterà fondamentale la capacità delle Regioni e degli enti locali di circoscrivere il raggio di azione alle attività di programmazione e di tutela della concorrenza e dei consumatori. Il Governo intende utilizzare tutti i mezzi di sua competenza per consentire al Paese di cogliere pienamente i frutti delle riforme già approvate e rafforzare, in relazione all'attuazione dei processi di riforma, le politiche di sostegno all'innovazione (contributi automatici agli investimenti, legge 488, commercio elettronico)

II.2.2.3 La liberalizzazione degli ordini professionali

Sarà, peraltro, essenziale un impegno del Parlamento affinché, in attesa della definitiva approvazione del disegno di legge, non si proceda all’istituzione di nuovi ordini e albi professionali. Il Governo intende eliminare quei vincoli amministrativi che limitano la concorrenza e garantiscono rendite di monopolio a molte professioni liberali. A tal fine, sarà necessario limitare ai soli settori per i quali esistono reali esigenze di tutela dei consumatori l'istituzione di un ordine professionale, evitando di introdurre ingiustificate limitazioni al numero complessivo dei professionisti, e stabilendo al contempo regole di comportamento che garantiscano la deontologia professionale. Già il 3 luglio del 1998, il Governo aveva presentato un disegno di Legge delega per il riordino delle professioni intellettuali che è ancora all'esame della Commissione Giustizia della Camera. Nel frattempo, anche sulla base del parere dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, il Governo ha avviato una revisione del disegno di Legge il cui nuovo testo sarà trasmesso quanto prima al Parlamento. Sarà pertanto essenziale un impegno dello stesso Parlamento affinché non si proceda all'istituzione di nuovi ordini e albi professionali.

II.2.2.4 La liberalizzazione dei mercati dei servizi di pubblica utilità

Nel settore dei servizi di pubblica utilità prosegue la costruzione di assetti regolamentari tesi a ridurre l’interferenza pubblica e a correggere eventuali difetti di funzionamento dei mercati concorrenziali. Queste trasformazioni, evidenti finora soprattutto nei servizi pubblici a livello nazionale, saranno allargate anche ai servizi a carattere locale (Provvedimento di modifica della legge 142/90, attualmente all’esame del Parlamento) consentendo anche per questi ultimi di disegnare un sistema di gestione più efficiente, basato, per i servizi più importanti economicamente e socialmente, sull’affidamento dei servizi a privati - in via generale - tramite gara.

Nel settore elettrico, con il recepimento della direttiva 96/92/CE tramite il D.Lgs.79 del 16 marzo 1999, si pongono importanti obiettivi di politica energetica ed ambientale, tra i quali l’offerta di un servizio più efficiente e qualitativamente migliore, il contenimento dei prezzi dell’energia e la tutela dell’ambiente. Lo strumento fondamentale per il conseguimento di tali obiettivi è la liberalizzazione del mercato elettrico anche attraverso la dismissione da parte dell’Enel di una parte rilevante (15.000 megawatt) della propria capacità produttiva.

In conformità con quanto disposto dal comma 21 dell’articolo 2 della legge del 14 novembre 1995 n. 481, il ruolo del Governo è di indirizzo e di regolazione del mercato mentre all’Autorità per l’energia elettrica ed il gas è riservata l’emanazione di direttive volte a garantire la libertà di accesso alla rete e la neutralità del servizio, l’efficienza economica e finanziaria delle tariffe. Tali obiettivi sono conseguibili attraverso interventi sulle tariffe e sui corrispettivi che, a partire dagli attuali livelli, ne determinino una graduale riduzione, secondo meccanismi predefiniti, in modo da stimolare politiche aziendali volte alla riduzione dei costi, allo sviluppo degli investimenti ed all’impiego di nuove tecnologie in una prospettiva di stabilità di lungo periodo. A tal fine, il modello tariffario dovrà consentire alle imprese di beneficiare di eventuali ulteriori recuperi di efficienza ottenuti all’’interno di un determinato periodo regolamentare, mentre il livello tariffario relativo al periodo successivo sarà definito assicurando un’appropriata ripartizione delle maggiori efficienze conseguite fra i consumatori e le imprese stesse.

Nel settore del gas, la Direttiva UE (98/30/CE) prevede l’apertura del mercato nazionale di almeno il 20 per cento del consumo totale prima del 10 agosto 2000, del 28 per cento nei prossimi cinque anni e del 33 cento nei prossimi dieci anni. I riflessi positivi sui prezzi che la maggiore concorrenza determinerà dovranno conciliarsi con l’esigenza dell’universalità del servizio.

Nel settore delle telecomunicazioni, l’elevato grado di concorrenza ha già portato effetti positivi per l’utenza, in termini di minori prezzi pagati e di diversificazione di servizi offerti. In meno di due anni, l’aumento della concorrenza in tutti i segmenti del settore ha portato per la telefonia fissa ad una riduzione dei prezzi pari al 14 per cento per le chiamate interurbane ed al 17 per cento per le chiamate internazionali; riduzioni che, in base all’esperienza positiva di altri paesi industrializzati, dovrebbero essere l’inizio di una caduta più consistente dei prezzi per le chiamate interurbane, anche grazie ad una progressiva eliminazione dei "sussidi incrociati" fra chiamate urbane e interurbane. Gli effetti positivi della concorrenza dovrebbero esplicarsi maggiormente dopo la completa liberalizzazione della telefonia fissa a partire dal primo di luglio 1999.

Nel settore postale è in atto un processo di modificazione del servizio teso ad una liberalizzazione progressiva del mercato. Il decreto legislativo che recepisce la direttiva 97/67/CE, attualmente all’esame del Parlamento, coniuga tali orientamenti con l’esigenza di garantire l’universalità del servizio. In questo contesto, la fissazione delle tariffe, sia per i servizi riservati che per quelli esposti alla concorrenza, deve avere come criterio di fondo il miglioramento dell’efficienza dei costi e la possibilità di accesso a tutti gli utenti a prezzi ragionevoli, trasparenti e non discriminatori.

Il settore italiano dei trasporti è caratterizzato da profonde differenze sotto il profilo qualitativo. Ad una rete stradale estesa fanno riscontro un sistema ferroviario inadeguato, potenzialità non utilizzate nel settore marittimo e il congestionamento delle infrastrutture nel trasporto aereo.

I provvedimenti del Governo in materia trasporti sono basati su una strategia di decentramento, privatizzazione e liberalizzazione. In particolare, il D.Lgs.422/1997 prevede il passaggio entro il 2000 delle competenze sull’intero sistema di trasporti locali, compreso quello ferroviario, alle Regioni. Le politiche di decentramento, nella misura in cui avvicinano i centri di responsabilità agli utilizzatori finali del servizio, stimolano un miglioramento dell’efficienza e l’allargamento delle opportunità di scelta offerte al consumatore; ciò si traduce in un guadagno in termini di qualità dei servizi all’utenza.

In questo contesto, particolare importanza assume il processo di ristrutturazione delle Ferrovie dello Stato. In coerenza con le misure adottate dai principali paesi industrializzati per il risanamento e il rilancio delle ferrovie, il Governo italiano nel marzo 1999 ha emanato una direttiva volta ad accelerare il processo di risanamento dell’azienda Ferrovie dello Stato, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica.

Tale processo, nel rispetto dell’obiettivo di garantire il miglioramento dei livelli di sicurezza e di qualità del servizio, prevede lo sviluppo del sistema ferroviario, l’integrazione e il riequilibrio modale, nonché un riordino organizzativo e societario per il raggiungimento degli obiettivi fissati dalla normativa europea e dalla riforma del trasporto pubblico locale.

Nel maggio 99, con la nascita delle Divisioni Passeggeri, Cargo, Trasporto Regionale e dell’Unità Tecnologie Materiale Rotabile, l’azienda ha completato il processo di divisionalizzazione avviato già dal luglio 98 con la costituzione della Divisione Infrastruttura; ciò al fine di recepire i principi di separazione tra rete e servizi, apertura al mercato e trasparenza contabile e gestionale.

A far data dal 1° gennaio 2000, alla separazione contabile dovrà seguire la separazione societaria fra infrastruttura ed attività di trasporto ed entro il 31 dicembre 2003 i servizi di trasporto ferroviario metropolitano e regionale in regime di oneri di servizio pubblico dovranno essere assegnati con procedure ad evidenza pubblica.

Per il raggiungimento degli obiettivi delineati ed in linea con i contenuti della Direttiva del Governo, l’azienda ha predisposto nel maggio 99 il piano di impresa per il quinquennio 1999-2003, contenente le azioni per il rilancio del servizio ed il risanamento tecnico-economico. Il piano è attualmente in fase di analisi da parte dell’azionista.

Cardini del rinnovamento del sistema idrico nazionale sono le leggi 142/90 per la trasformazione delle aziende municipalizzate in società per azioni e 36/94, detta "Galli", per il decentramento amministrativo e integrazione delle diverse fasi del "ciclo dell’acqua". Purtroppo si registra un lungo ritardo nell’attuazione del processo di ammodernamento e ristrutturazione, in particolare la legge "Galli" è tuttora sostanzialmente inattuata.

L’esigenza di colmare i pesanti ritardi nell’ammodernamento dell’infrastruttura del servizio, specie nelle Regioni meridionali, richiede investimenti elevati. Il ritorno economico-finanziario di tali investimenti necessita di un orizzonte temporale abbastanza lungo per consentire la gradualità del passaggio da tariffe di carattere sociale a tariffe economico-finanziarie. Il Governo intende proporre la revisione di taluni meccanismi previsti nella legge Galli.

In questo contesto è di grande rilevanza l’intervento del Governo e del Parlamento volto alla trasformazione in società per azioni dell’Ente Autonomo Acquedotto Pugliese, istituito con R.D.L. 19 ottobre 1919 n. 2060, convertito con modificazioni nella Legge 22 Settembre 1920 n. 1365, e trasformato in S.p.A. in data 18 giugno 1999.

Parallelamente, è prevista la trasformazione in società per azioni dell’Ente Autonomo per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e Irpinia ("EIPLI") ma solo previa classificazione dei cespiti patrimoniali e accertamento di un capitale sociale iniziale sufficiente per la neonata S.p.A. da parte della Commissione appositamente nominata dal Ministro del tesoro. Qualora non sia possibile addivenire alla trasformazione in S.p.A., le Regioni interessate possono indicare il soggetto che assume la gestione dell’EIPLI.

II.2.3 Lo sviluppo e l’integrazione dei mercati finanziari

II.2.3.1 Lo sviluppo del mercato finanziario italiano

Negli ultimi anni il mercato finanziario italiano ha conosciuto una rapida crescita. I principali fattori di sviluppo possono essere suddivisi in:

• Fattori economici, legati all’elevata capacità di risparmio del Paese, alla riduzione dei tassi di interesse ed all’attuazione del programma di privatizzazione che ha contribuito allo sviluppo qualitativo e quantitativo del mercato azionario, promuovendo l’affermarsi della cultura dell’investimento azionario tra i risparmiatori, ed aprendo ad imprese private la strada al ricorso a fonti di finanziamento alternative a quelle tipiche bancarie.
• Fattori normativi, legati alle riforme avviate con la legge 1/91 sull’intermediazione mobiliare e proseguite con il decreto legislativo 415/96 (c.d. Decreto Eurosim), con la nuova disciplina fiscale delle rendite finanziarie (d.lgs.461/97) e culminate con il Testo Unico delle Disposizioni in Materia di Mercati Finanziari (d. lgs. 58/98).
• Fattori organizzativi dei mercati, legati ad iniziative strategiche delle principali società di mercato - Borsa Italiana SpA e MTS SpA - entrambe privatizzate ed in grado di competere nel mercato finanziario europeo.

Tutto questo, ha creato le condizioni per un incremento dello spessore del mercato azionario italiano e per lo sviluppo di nuovi strumenti e mercati finanziari. Fra il 1992 e il 1998 il rapporto tra la capitalizzazione complessiva delle società italiane quotate in Borsa ed il PIL è passata dall’11,5 per cento al 46,1 per cento, allineandosi ai paesi dell’Europa continentale. La media giornaliera del controvalore degli scambi è passata da 136 miliardi ad oltre 3.200 miliardi di lire. Punto debole, in questo scenario di sviluppo, è il numero di imprese quotate, sceso da 229 del 1992 a 223 del 1998, dovuto in parte ai processi di fusione e acquisizione e in parte dalla scarsa propensione a quotarsi da parte di imprese italiane (vedi tabella II.2.2). 

Il "Comitato di Indirizzo Strategico della Piazza Finanziaria Italiana" dopo aver promosso la costituzione di un mercato azionario specifico per le piccole e medie imprese, realizzata con la decisione, da parte della Borsa Italiana S.p.A., di dare vita al "Nuovo Mercato", aderente al circuito paneuropeo EURO NM, ha individuato vari obiettivi, da realizzare a breve, per rafforzare il mercato finanziario tra cui: lo sviluppo del mercato dei titoli obbligazionari privati, l’adozione di misure rivolte a ridurre i costi amministrativi a carico delle imprese quotate, l’adozione di misure per abbattere il carico impositivo sulle società neo quotate, per favorire lo sviluppo del venture capital e l’intervento di fondi chiusi nelle imprese, al fine di rafforzarne la patrimonializzazione e la crescita.

Il profondo cambiamento del nostro sistema economico e finanziario ha richiesto l’introduzione di una serie di riforme di diritto societario e dell’industria dei servizi finanziari. Tra esse, le principali riguardano l’emanazione del Testo Unico delle disposizioni in materia di mercati finanziari, ed il nuovo provvedimento sul riordino della disciplina delle fondazioni bancarie, nonchè il varo del disegno di legge delega per il riordino della normativa regolatrice della materia delle dismissioni e della gestione delle partecipazioni pubbliche in società per azioni.

La nuova disciplina dei mercati regolamentati, modificando l’intero assetto organizzativo–istituzionale dei mercati mobiliari italiani, promuove una netta distinzione tra i compiti organizzativi, di innovazione e di sviluppo di prodotti finanziari, riservati all’iniziativa privata, e le funzioni di controllo sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti degli operatori, affidate all’Autorità di vigilanza. Si è modificata, secondo criteri che rafforzano la trasparenza e la tutela del risparmio e degli azionisti di minoranza, la disciplina relativa alle regole di corporate governance, aumentando la contendibilità degli assetti proprietari.

All’introduzione del Testo Unico ha fatto seguito l’avvio dei lavori per la messa a punto di una legge delega per una riforma organica del diritto societario volto a riformare la normativa anche per le società non quotate e mirante a favorire l’accesso diretto delle imprese al mercato dei capitali ed alla quotazione in mercati regolamentati.

Anche il decreto legislativo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale delle fondazioni bancarie e delle operazioni di ristrutturazione bancaria, varato recentemente, si inquadra nel contesto dell’integrazione europea. Obiettivo principale della legge è quello di fornire un quadro normativo certo alle Fondazioni ed incentivare le ristrutturazioni del sistema bancario. Con la nuova normativa è stato chiarito in particolare, l’inquadramento delle Fondazioni nell’ambito del diritto privato, specificando che esse perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale nei diversi campi di intervento (ricerca scientifica, istruzione, beni culturali ed ambientali, sanità, ecc.), respingendo l’idea della Fondazione–Impresa eccezione fatta per alcuni settori sociali qualificati.

II.2.3.2 Il ruolo e i piani di privatizzazione

Dal 1994 ad oggi, il Ministero del Tesoro ha gestito direttamente operazioni di dismissione di partecipazioni azionarie, detenute nel settore bancario, assicurativo, energetico e delle telecomunicazioni, con un incasso lordo di circa 84.000 miliardi di lire. Di questi, l’83 per cento è stato ottenuto attraverso offerte globali ed il rimanente 17 per cento attraverso cessioni dirette. Nel 1998 le privatizzazioni hanno generato entrate lorde per il Tesoro pari a circa 21.000 miliardi di lire, equivalenti a circa l’1 per cento del PIL. Si tratta di un traguardo superiore agli obiettivi indicati nel DPEF 1999-2001, che prevedeva, per il 1998, entrate per circa 15.000 miliardi. Come previsto nel Documento di Programmazione per il triennio 1999-2001, nel corso del 1998 il Ministero del Tesoro ha effettuato le seguenti operazioni di dismissione: nel luglio ha ceduto, mediante un’offerta globale, un’ulteriore quota del capitale di ENI, pari a circa il 15 per cento del capitale sociale, per un importo lordo pari a Lit 12.995 miliardi; e nel novembre ha proceduto alla cessione, mediante trattativa diretta e offerta globale, dell’intera partecipazione detenuta nella BNL, pari a circa il 69,6 per cento del capitale sociale con un incasso lordo pari a circa Lit 6.707 miliardi. Inoltre, nel corso del 1998 sono affluiti al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato circa Lit 1.103 miliardi, corrispondenti al controvalore delle obbligazioni del Tesoro convertite in azioni INA nel corso del primo semestre dell’anno.

Il processo di risanamento economico e finanziario del gruppo IRI, avviato nel luglio 1992 con la trasformazione in società per azioni, costituisce una componente rilevante del processo di privatizzazione delle partecipazioni dello Stato. Tra il luglio del 1992 ed il marzo del 1999, il complesso delle privatizzazioni compiute dall’IRI ha coinvolto circa 600 aziende. Il gruppo ha mobilitato, in lire correnti, risorse per circa 71.300 miliardi - di cui circa 18.900 miliardi di debiti deconsolidati - relativi a privatizzazioni e cessioni di quote di controllo, a cessioni di quote di minoranza e ad alienazioni di immobili ed altri cespiti. Nel 1998, l’attività dell’IRI si è concentrata, altresì, in operazioni di ristrutturazione e valorizzazione di alcune importanti partecipate. Tra esse le principali hanno riguardato: la ricapitalizzazione di Alitalia, nell’ambito della quale è stata destinata ai dipendenti una quota di circa il 20 per cento del capitale della società. L’individuazione di KLM come partner strategico ha inoltre posto, unitamente al risanamento economico conseguito, le basi per completare la privatizzazione della società in un quadro di rafforzamento industriale e di piena valorizzazione dell’azienda; l’aumento di capitale di 2.000 miliardi per Finmeccanica, previsto nel piano di riassetto del gruppo manifatturiero, predisposto dall’IRI nel dicembre del 1997, che ha posto le premesse per un ridimensionamento della quota di partecipazione dell’IRI nella società; la privatizzazione del settore di linea del Gruppo Finmare, concretizzatasi con la cessione delle società Lloyd Triestino ed Italia di Navigazione, e l’avvio del riassetto del comparto cabotiero attraverso la razionalizzazione organizzativa delle società regionali nel nuovo gruppo Tirrenia; le recenti operazioni di privatizzazione concluse da Fintecna, relative al settore impiantistico e delle costruzioni (Italimpianti, Italstrade e Condotte), nonché quelle relative a Coinfra e Italinpa; la cessione delle partecipazioni detenute da Iritecna in Sogea e Forus (Azienda di Maccarese).

Dal 1992 al 31 dicembre 1998 il gruppo ENI ha realizzato cessioni di società, rami aziendali ed immobili per circa 10.650 mld di lire. In particolare, nel corso del 1998, il gruppo ENI ha definito operazioni di cessione nei settori dell’approvvigionamento, trasporto e distribuzione di gas naturale e nel settore della raffinazione e distribuzione di prodotti petroliferi, per un incasso complessivo pari a 1.285 miliardi di lire.

Per quanto riguarda i programmi di dismissione del Tesoro per il 1999, compatibilmente con i tempi necessari a realizzare le operazioni di riassetto previste dal recente decreto legislativo per la liberalizzazione del sistema elettrico, si avvierà la dismissione di una quota della partecipazione detenuta nell’ENEL S.p.A. In questo scenario ENEL assumerà le funzioni di holding, controllando società operanti nei settori della generazione, della distribuzione, della vendita a clienti idonei, e mantenendo la proprietà della rete di trasmissione. Verrà, altresì, valutata la possibilità di cedere le quote residue detenute in Telecom Italia, pari al 2,61 per cento del capitale sociale (equivalente al 3,42 per cento del capitale ordinario), in INA(1,1 per cento), in Unim (0,94 per cento), nata dalla scissione del patrimonio immobiliare dell’INA, nel Banco di Napoli (16,28 per cento) ed in San Paolo-IMI, nel quale, a seguito della fusione tra i due Istituti, il Tesoro detiene una quota pari allo 0,30 per cento del capitale sociale. E’ inoltre previsto l’inizio del processo di privatizzazione del Mediocredito Centrale che, previe eventuali operazioni di ristrutturazione societaria, verrà effettuata mediante trattativa diretta e/o offerta pubblica di vendita. Infine, è in fase avanzata la cessione, per trattativa diretta, della partecipazione del 53 per cento detenuta nel Credito Industriale Sardo (CIS), nonché la cessione della quota del 7,32 per cento detenuta dal Tesoro in Meliorbanca.

In coerenza al mandato ricevuto, il gruppo IRI proseguirà nell’azione di privatizzazione delle proprie partecipazioni entro il 2000, monitorando al contempo i processi di risanamento, di valorizzazione e di riposizionamento strategico delle aziende del Gruppo. A conclusione delle numerose incombenze, nel 1999 potranno essere portate avanti alcune importanti operazioni di privatizzazione (Aeroporti di Roma e Autostrade) ed avviate altre iniziative (Alitalia e Finmeccanica) il cui completamento è probabile nel primo semestre del 2000. Altre imprese, che richiedono interventi di riassetto industriale ed organizzativo (Fincantieri e Tirrenia), nel corso del 1999 potranno essere interessate da iniziative finalizzate a ridurre la presenza dell’IRI nel capitale sociale delle stesse.

Il processo di privatizzazione si estenderà anche ad altri settori, in particolare, a quelli immobiliare e delle opere infrastrutturali grazie all’introduzione di strumenti che prevedano il coinvolgimento di privati nel processo di finanziamento, realizzazione e gestione di opere e servizi di pubblica utilità. Anche in tali settori si mira a riequilibrare il rapporto tra Stato e privati in un senso più moderno e funzionale. Il patrimonio immobiliare pubblico potrà essere "privatizzato" utilizzando diverse tecniche. Allo strumento dei fondi immobiliari pubblici, l’art.19 della legge 448/1998, ha affiancato la possibilità di conferire o vendere immobili pubblici a società per azioni anche appositamente costituite. Si dispone quindi di una strumentazione più ampia che consentirà di valutare caso per caso quale sia lo strumento più adatto da utilizzare in relazione al tipo di bene che si intende dismettere.

Il Governo ha fissato tempi e regole per la trasformazione in SpA entro il 2000 dell’Ente autonomo Esposizione Universale di Roma (EUR). L’oggetto sociale della SpA è rappresentato proprio dalla salvaguardia e dalla valorizzazione del complesso di beni immobili di cui la società diverrebbe titolare e dall’utilizzo di questo patrimonio per la promozione di numerose attività, tra le quali le attività espositive e congressuali. Il provvedimento prevede anche la possibilità che l’Ente EUR stesso promuova la costituzione di una apposita SpA conferendole l’area del suo patrimonio che il Comune di Roma avrà destinata all’insediamento di strutture congressuali.

In tema di operazioni di riordino delle partecipazioni pubbliche, nel corso del 1999 è stata costituita la società Sviluppo Italia che svolgerà, prevalentemente nel Mezzogiorno, attività di sviluppo industriale, attrazione di investimenti e promozione di nuova imprenditorialità. La sua costituzione consentirà di realizzare il riordino industriale di varie società ed enti di promozione e sviluppo esistenti. Tra tali soggetti - costituiti in seguito ad esigenze contingenti specifiche e quindi senza un piano strategico unitario sottostante - nel corso del tempo sono emerse sovrapposizioni in termini di settori di attività e modalità di intervento. Un riordino di tali entità permetterà un miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle iniziative di promozione industriale e di attrazione degli investimenti.

Nel corso del 1999 l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato ha avviato le procedure per la sua ristrutturazione presentando un piano che prevede nell’arco di tre anni la trasformazione in società per azioni e di una successiva apertura al mercato.

Infine la costituzione nel 1998 dell’Ente Tabacchi Italiani (ETI) - realizzata scorporando dall’Azienda Autonoma dei Monopoli di Stato, le attività relative al settore del tabacco, del sale e della relativa logistica - ha costituito la prima fase del processo che porterà, entro il 2001, alla trasformazione dello stesso ETI in una o più società per azioni, in vista di una successiva privatizzazione.

II.2.4 L’efficienza del sistema produttivo

II.2.4.1 Le strategie a sostegno dell’occupazione

Come esaminato nella sezione II.1.2.2, negli anni novanta, i tassi di partecipazione ed i tassi di occupazione nei Paesi dell’Europa continentale sono stati al di sotto di quelli registrati negli altri Paesi industrializzati, e in particolare molto al di sotto di Canada, Giappone, Regno Unito e Stati Uniti d’America. In Italia, i tassi di partecipazione e di occupazione hanno registrato i valori più bassi fra i Paesi G7 (vedi tavola II.1.5).

Nel Consiglio Europeo di Lussemburgo del dicembre 1997 i Paesi dell’EU hanno stabilito una strategia comune in termini d’occupazione da verificare annualmente nei Piani Nazionali d’Azione per l’Occupazione (NAP) articolati su quattro linee direttrici comuni:

• Pilastro I: migliorare l’occupabilità (formazione e miglioramento del capitale umano, misure attive a favore dei giovani e dei disoccupati di lunga durata);
• Pilastro II: sviluppare l’imprenditorialità (riforma dei mercati, misure dirette a favorire la creazione di nuovi posti di lavoro);
• Pilastro III: incoraggiare l’adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori (modernizzazione dell’organizzazione del lavoro, modificazione degli orari di lavoro, nuove forme di contratti);
• Pilastro IV: rafforzare le politiche in materia di pari opportunità (misure diret te ad accrescere il tasso di occupazione, misure dirette a ridurre l’esclusione dei gruppi più deboli e la discriminazione).

In Italia, i recenti interventi legislativi hanno riguardato soprattutto il primo e il terzo pilastro con importanti innovazioni quali la modifica della regolamentazione dei contratti di formazione e a tempo determinato e l’introduzione dell’istituto del lavoro interinale. In risposta a tali iniziative, i contratti di lavoro atipici sono aumentati considerevolmente. Il ricorso a queste tipologie contrattuali è stato favorito sia dalle modifiche alle contribuzioni assistenziali e agli accantonamenti previdenziali per i lavoratori part-time, sia dall’interruzione degli automatismi che permettevano di trasformare i contratti a termine in contratti a tempo indeterminato.

Per quanto concerne i contratti di formazione e lavoro legati ai progetti formativi di iniziativa privata autorizzati dalle commissioni regionali per l’impiego, nel 1998 si è registrato un incremento del numero dei progetti approvati (139.827 a fronte dei 137.186 approvati nel 1997) e un aumento del numero dei lavoratori interessati.

Per quanto riguarda i contratti di lavoro a tempo parziale, i lavoratori interessati da questa misura nel 1998 sono stati 474.499 (a fronte di 409.732 nel 1997) di cui 142.849 uomini e 331.650 donne, con un incremento del ricorso a questo istituto di 64.767 unità. Il settore maggiormente interessato è stato quello dei servizi.

Dopo un inizio incerto, si è osservato un trend di crescita positivo del lavoro interinale. Nel periodo gennaio-giugno 1998, i lavoratori interessati sono stati circa 13.236 (di cui 6.085 uomini e 7.151 donne) e 10.146 i contratti di fornitura stipulati, con una distribuzione territoriale del 95 per cento al Centro-Nord e del 5 per cento al Sud, e con una distribuzione settoriale dell’80 per cento nell’industria e del 20 per cento negli altri settori.

Per migliorare l’occupabilità della forza lavoro, il Governo ha attuato una vasta riforma del sistema di istruzione. Gli interventi più rilevanti prevedono l’innalzamento dell’obbligatorietà della frequenza scolastica, misure di prevenzione del fenomeno dell’abbandono degli studi, nuove norme sulla formazione del personale docente, e una maggiore autonomia degli istituti di istruzione e delle Università. Inoltre, sono state adottate alcune misure per ampliare le opportunità di formazione sul posto di lavoro e i programmi di formazione esterna.

Gli sforzi volti a sviluppare l’imprenditorialità sono stati diretti ad aumentare gli investimenti infrastrutturali, a creare le condizioni favorevoli in termini di sicurezza del territorio, e a introdurre agevolazioni fiscali mirate alle piccole e medie imprese. Inoltre, si è dato avvio ad un processo di semplificazione amministrativa per ridurre gli oneri gravanti sulle imprese e di liberalizzazione delle attività produttive, in particolare nel settore del commercio e nell’accesso alle professioni.

Riguardo la necessità di incoraggiare l’adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori, il confronto tra Governo e parti sociali, messe in atto con la Politica dei redditi del 1993 e confermate nel Patto sociale dal 1999, hanno contribuito ad introdurre nell’ordinamento italiano forme di flessibilità nell’uso del fattore lavoro.

Quanto alle politiche in materia di pari opportunità, va rafforzata la tutela dei soggetti deboli e la riduzione dei divari tra tassi di disoccupazione maschile e femminile. In particolare, le possibilità occupazionali delle donne sono state rafforzate dalla diffusione dei contratti di lavoro part-time e dalle nuove disposizioni legislative in materia di congedi parentali, e misure volte a conciliare vita lavorativa e vita familiare.

II.2.4.2 L’occupazione e la competitività del settore dei servizi

I rilevamenti censuari dell’occupazione italiana (1971-96) evidenziano una crescente terziarizzazione del tessuto produttivo a fronte di una riduzione del numero degli addetti nell’agricoltura e nell’industria. Tuttavia, questo processo di terziarizzazione è insufficiente se comparato con quello delle altre economie più avanzate. Il ritardo del tasso di occupazione (occupazione totale in percentuale della popolazione in età lavorativa) italiano evidenziato nella figura II.2.2 coincide infatti con il ritardo nel settore servizi. In Italia, nel 1997, la percentuale complessiva delle persone in età lavorativa non occupate risultava di 9 punti percentuali superiore a quella media dell’Unione Europea, mentre il nostro ritardo nel solo settore dei servizi era di 8 punti percentuali. Negli Stati Uniti, il tasso d’occupazione complessiva era di 23 punti percentuali superiore a quello italiano, corrispondente nella sua totalità al ritardo del nostro settore dei servizi. I settori italiani dell’industria e dell’agricoltura occupano invece una percentuale della popolazione in età lavorativa simile a quella degli altri paesi dell’Unione Europea e degli Stati Uniti.

La distribuzione per comparto dell’occupazione nei servizi mette in luce che il maggiore ritardo nei confronti dei nostri partner internazionali è concentrato nei servizi alla comunità e i servizi alle imprese (vedi figura II.2.3). 

Dall’analisi della bilancia commerciale dei servizi italiana (vedi tavola II.2.4) risulta inoltre che, negli anni novanta, il comparto viaggi è quello che maggiormente ha contribuito alla crescita del saldo commerciale, mentre si è registrato un saldo negativo del comparto trasporti e degli altri comparti, fra i quali spiccano le perdite dei subcomparti tecnologicamente più avanzati quali, in ordine di rilevanza: attività e consulenze professionali, servizi finanziari, licenze, computer e comunicazioni.

Nei servizi, la rimozione delle barriere amministrative e delle rendite di monopolio che ne limitano l’offerta, lo sviluppo dell’occupazione nei servizi alla comunità e alle imprese, la liberalizzazione dell’imprenditorialità nei subcomparti tecnologicamente più avanzati dovranno essere uno degli obiettivi dell’intervento strutturale sull’economia italiana, come il resto del presente Documento mostra, si veda il Capitolo IV.

II. 2.4.3 Le piccole e medie imprese

La comparazione fra paesi dell’Unione Europea evidenzia una caratteristica peculiare dell’economia italiana: l’80 per cento degli occupati italiani lavora in piccole e medie imprese, cioè in imprese con meno di 250 occupati (vedi figura II.2.4).

In particolare, il 55 per cento del totale degli addetti occupati nell’industria e nei servizi lavora in imprese individuali o con meno di 15 occupati (vedi figura II.2.5).

In Italia, agli inizi degli anni novanta, le imprese con meno di 20 addetti assorbivano il 57 per cento del totale degli occupati mentre in Francia, Germania e Regno Unito tale percentuale era intorno al 30 per cento (29, 31 e 33 per cento, rispettivamente). Per quanto riguarda la propensione delle imprese a crescere, si nota che, nelle piccolissime imprese, la crescita dimensionale non oltrepassa una soglia compresa tra dieci e diciannove addetti. La tavola II.2.5 indica, attraverso una matrice di transizione dimensionale, la propensione delle imprese alla crescita.

Nell’arco di un decennio, l’ottanta percento delle imprese con meno di cinque addetti rimane nella propria classe dimensionale e il resto non si spinge oltre la soglia dimensionale compresa tra dieci e diciannove addetti. Tra le imprese che hanno tra dieci e diciannove addetti più della metà (53 per cento) rimane nella propria classe e più di un quarto decide di ridurre la scala dimensionale. In questa classe solo un quinto delle imprese decide di aumentare la scala dimensionale.

La dimensione piccola e media delle imprese può favorire la flessibilità del sistema produttivo e renderlo meno vulnerabile a shock esterni. Tuttavia i rendimenti di scala interni alle imprese risultano meno sfruttati con la piccola dimensione e questo può diventare un freno agli aumenti occupazionali.

Il sottodimensionamento dell’economia italiana rispetto alle altre economie europee è in parte collegato all’esistenza di barriere che impediscono il funzionamento dell’economia italiana come economia di mercato "matura". La graduale rimozione di tali barriere - qui di seguito elencate - rappresenta l’obiettivo delle politiche d’intervento strutturale sull’economia italiana, come evidenziato nel resto del Documento (si veda il capitolo IV). In particolare:

• -barriere fiscali: l’elevato carico fiscale e contributivo è caratteristica comune di Paesi dell’Europa continentale e rappresenta una delle ragioni della loro peggiore performance rispetto ai Paesi anglosassoni (pur se in termini aggregati la pressione fiscale dell’Italia è allineata alla media europea);
• barriere amministrative: la Pubblica Amministrazione tende a regolamentare eccessivamente, imponendo un pesante carico amministrativo anche alle imprese che operano correttamente sul mercato, e fornisce, per lo più, prestazioni e servizi di qualità inferiore agli standard dei Paesi avanzati;
• barriere finanziarie: il tessuto di piccole e medie imprese soffre della scarsità di mezzi finanziari, indispensabili per la loro crescita;
• barriere alle scelte individuali: la scarsità (talvolta totale assenza) di servizi alle famiglie (ad esempio, assistenza all'infanzia e alle persone inabili o anziane) disincentiva l'ingresso nelle forze di lavoro da parte delle categorie già poco rappresentate (le donne e i giovani), spingendoli ad un'occupazione nascosta, spesso inefficiente, ovvero alimentando il loro status di outsider del mercato del lavoro;
• barriere normative: la normativa vigente limita considerevolmente le possibilità di incontro tra domanda e offerta di lavoro, richiede la verifica dei margini di utilizzazione di alcune tipologie di contratti di lavoro, distorce gravemente le scelte imprenditoriali fra tipologie diverse di lavoro;
• barriere di carattere formativo: l’offerta di lavoro non sempre corrisponde alle mutate esigenze del mercato del lavoro, in particolare per quanto riguarda l’uso delle nuove tecnologie.

La graduale rimozione delle barriere qui elencate rappresenterà l’obiettivo dell’intervento strutturale sull’economia italiana, come il resto del presente Documento mostra (si veda il Capitolo IV).

III. LE PROSPETTIVE DELLA FINANZA PUBBLICA

III.1 IL QUADRO TENDENZIALE PER IL QUADRIENNIO 2000-2003.

III.1.1 Il quadro tendenziale per il quadriennio 2000-2003: il criterio della legislazione vigente

In accordo con le indicazioni contenute nella recente legge di riforma della legge 468/78, la costruzione dello scenario tendenziale di finanza pubblica avviene, per il quadriennio 2000-2003 sulla base del criterio della "legislazione vigente", integrato nei casi in cui tale criterio non può essere concretamente applicato, dal criterio delle "politiche invariate" e del suo corollario tradizionale "costanza dei comportamenti tenuti in passato dalle amministrazioni".

Le differenze rispetto al passato si rilevano soprattutto per due categorie di spesa, le spese per il personale e le spese per investimenti, per le quali le previsioni a legislazione vigente comportano profili di crescita nel quadriennio meno dinamici di quelli che si sarebbero determinati con l'utilizzo del criterio delle politiche invariate.

Le proiezioni delle spese di personale non includono gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali; le proiezioni delle spese in conto capitale non includono tutte le conseguenze delle nuove autorizzazioni di spesa che saranno espresse nelle leggi finanziarie di ciascuno degli anni del quadriennio. Gli effetti delle recenti modifiche legislative sui quadri previsionali sono rilevanti e verranno messi in evidenza più avanti.

Il gettito delle entrate tributarie e contributive é stato stimato in base alle proiezioni delle basi imponibili dei singoli tributi e contributi valutate in relazione alle proiezioni del quadro macro-economico, con le seguenti specificità:
· le aliquote delle imposte specifiche sono state previste in aumento in relazione alle riduzioni delle aliquote del prelievo contributivo sui redditi da lavoro secondo le indicazioni previste dalle norme sulla carbon-tax; le ridotte aliquote dei contributi sociali sono state applicate a basi imponibili determinate in relazione all'andamento dei redditi da lavoro dipendente e da lavoro autonomo;
· il gettito delle imposte indirette include il gettito dell'imposta regionale sulle attività produttive;
· il gettito delle ritenute d'imposta sui redditi da capitale è stato stimato in relazione all'andamento dei tassi d'interesse previsti per il quadriennio.

L'andamento della spesa corrente del conto delle pubbliche amministrazioni è stato stimato separatamente per le diverse componenti della spesa complessiva.

La spesa per le retribuzioni dei dipendenti pubblici è stata stimata sulla base delle seguenti considerazioni:
· le retribuzioni medie unitarie crescono, nel 2000, solo per il trascinamento dell'effetto dei rinnovi contrattuali conclusi lo scorso anno e negli anni successivi solo per la indennità di vacanza contrattuale; fino allo scorso anno, le previsioni della spesa per il personale incorporavano i maggiori costi dovuti al rinnovo dei contratti;
· il numero degli occupati dell'amministrazione centrale (comparto Ministeri), si riduce nel 2000 dello 0,5 per cento in applicazione della legge 449/1997 art. 39 sul controllo programmato delle assunzioni; il numero dei dipendenti negli altri comparti é ipotizzato crescere dell'1 per cento all'anno.

La spesa pensionistica nel 2000 e anni successivi é stata stimata tenendo conto del tasso d'inflazione programmato, dell'aumento del numero dei pensionati e dell'aumento della pensione media che deriva dalla sostituzione delle nuove pensioni alle pensioni che vengono a cessare, essendo le prime più elevate delle seconde.
Le altre spese correnti - che includono le spese per prestazioni sociali non pensionistiche, i consumi intermedi di tutti i comparti della pubblica amministrazione (sanità inclusa), i trasferimenti alle famiglie, ecc. - sono ipotizzate crescere meno della crescita del PIL monetario. Altrettanto dicasi per i contributi alla produzione.

Questi criteri consentono di fornire le previsioni tendenziali per due importanti comparti di spesa, la spesa sanitaria e le spese di regioni e enti locali, così come richiesto dall'art. 3, comma 2 della citata legge di riforma della legge 468/78.

Per le previsioni a legislazione vigente della spesa per l'assistenza sanitaria occorre tenere presente che, per l'anno 2000, il piano sanitario nazionale prevede una crescita della spesa corrente pari al 3 per cento. Tale tasso di crescita include anche gli effetti del possibile rinnovo del contratto per il biennnio 2000-2001. Per gli anni successivi le previsioni scontano l'assenza di rinnovi contrattuali, una crescita delle spese diverse dalla spesa per il personale in linea con il PIL, una crescita dell'1 per cento all'anno nel numero dei dipendenti e un aumento di spesa pari a circa lo 0,4 per cento all'anno per i primi tre anni del quadriennio, legati alla applicazione dell'art. 71 della legge 448/1998.

Le spese correnti di enti locali e regioni (al netto della spesa sanitaria, delle spese per interessi e delle spese per trasferimenti tra enti e per trasferimenti a altri livelli di governo) sono ipotizzate crescere, per tutto il quadriennio, tra 1 e 2 punti percentuali in più del tasso d'inflazione programmato. La spesa per il personale è costruita nella ipotesi di una crescita nel numero degli occupati pari all'1 per cento all'anno, di una crescita delle retribuzioni analoga a quella prevista per il settore delle amministrazioni centrali.

Le previsioni tendenziali sulla spesa in conto capitale sono quelle che risentono maggiormente delle modifiche intervenute nella legislazione. Il passaggio dal criterio delle "politiche invariate" a quello della "legislazione vigente" ha imposto una rivisitazione profonda dei criteri adottati per la previsione dato che, senza alimentazione legislativa, le spese in conto capitale tenderebbero a ridursi drasticamente. Ai fini della formazione delle previsioni le spese in conto capitale sono state ripartite in due grandi gruppi.

Il primo gruppo include quelle spese che, nel corso del quadriennio, si alimenteranno annualmente di nuove autorizzazioni legislative; in particolare: (a) le spese che sono finanziate in via permanente da leggi di spesa, (b) le code finanziarie di tutte le spese autorizzate entro il 1999 per contributi in conto inte