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Linee per il riordino del sistema nazionale della ricerca scientifica e tecnologica
RELAZIONE ALLE CAMERE DEL MINISTRO DELL'UNIVERSITA'
E DELLA RICERCA SCIENTIFICA E TECNOLOGICA - 31 luglio 1997 - INDICE
INTRODUZIONE E SINTESI DELLA RELAZIONE La scienza, la tecnologia, la disponibilità di risorse umane qualificate costituiscono il differenziale che distingue il grado di sviluppo dei diversi sistemi paese. Essere in posizione avanzata su questi temi, poter partecipare alla cooperazione internazionale in forma non subalterna, accrescere ed innovare la propria capacità produttiva e la disponibilità e diffusività di servizi determinano la possibilità dei sistemi nazionali di essere protagonisti e competitivi nei processi di crescita economica, culturale e sociale.
Si parla comunemente di "economia della
conoscenza e dell'apprendimento" e di "sistemi nazionali
di innovazione" per indicare una nuova fase di sviluppo in
cui non è più possibile tenere separata la funzione
di produzione di idee, progetti e prodotti scientifici e tecnologici
da quella di un loro impiego per il soddisfacimento di una domanda
diffusa generata dalle complesse esigenze della società.
La politica della ricerca come esigenza
strategica per il Paese 1) Dotarsi di una nuova politica della ricerca è dunque un'esigenza strategica per il Paese. Il Governo, fin dal suo insediamento, ha assunto come obiettivo prioritario la modernizzazione del Paese, nella convinzione che in un contesto mondiale aperto l'Italia possa competere solo innalzando la qualità, la capacità di innovazione, le conoscenze e le competenze dell'intero sistema produttivo ed istituzionale. In questa direzione, il Parlamento ha conferito al Governo una delega (art.11 e 18 della legge n. 59/97) per poter procedere ad affrontare in forma coordinata l'insieme dei problemi che hanno ostacolato un più produttivo incrocio tra le - notevoli - qualità presenti sul versante dell'offerta scientifica e le vaste ed approfondite esigenze che un paese ed una società moderna presentano nei confronti della ricerca e della tecnologia. L'esperienza italiana presenta luci ed ombre che accrescono la consapevolezza circa la necessità di un coraggioso intervento riformatore. La responsabilità affidata al Ministro dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica di predisporre una relazione al Parlamento illustrativa delle linee guida dell'intervento, risponde perciò al duplice scopo di rendere esplicito il percorso procedurale e di definire, nel contempo, il campo di applicazione di tale intervento. E' stata di conseguenza attivata un'istruttoria sull'universo delle istituzioni e delle attività connesse al mondo della ricerca e dell'innovazione; questo processo, trattandosi di un settore caratterizzato da una forte dinamicità ma anche da una notevole incertezza di confini, non è completato e richiederà ulteriori momenti di confronto e di approfondimento.
Una parallela istruttoria ha portato all'individuazione
dei punti di sofferenza del mondo della ricerca, a partire da
una scarsa connotazione "a sistema", dall'assenza di
una sistematica valutazione, da una limitata programmazione, fino
alla scarsa propensione verso la valorizzazione e il trasferimento
dei risultati. L'insieme delle funzioni-tipo individuate sono
state ricollocate in uno schema di "architettura del sistema",
associando ad ogni funzione un soggetto e un compito, arricchendo
l'impianto definito dalla legge n. 168/89 che individuava nel
MURST la sede di indirizzo e di coordinamento della ricerca nazionale.
Si tratta in buona sostanza del tentativo di produrre un positivo
e meditato allineamento della nostra struttura di governo della
ricerca a quella recentemente adottata nei grandi Paesi industrializzati.
2) Le grandi scelte in materia di scienza e innovazione sono scelte strategiche che riguardano lo sviluppo e la crescita civile del Paese, ivi compresa la sicurezza nazionale. Per questo motivo fin dal suo insediamento, e in applicazione dell'accordo sul lavoro del settembre 1996, il Presidente del Consiglio ha istituito, a Palazzo Chigi, un Comitato dei Ministri per le Politiche della Ricerca e dell'Innovazione. Per garantire il fondamentale coordinamento interministeriale delle azioni, la concertazione delle politiche tra i diversi settori di competenza dei vari Ministeri e la programmazione è stata individuata una specifica azione del CIPE, in coerenza con l'attuale proposta del Ministero del Bilancio e del Tesoro di riordino dell'intero settore della programmazione economica. Il CIPE opererà in sedute mirate anche avvalendosi del supporto istruttorio fornito dal MURST. Si istituirà un nuovo Fondo integrativo nazionale - a disposizione del CIPE -che, con risorse aggiuntive e sulla base della sussidiarietà con quanto già allocato presso le singole amministrazioni, favorirà il processo di convergenza verso obiettivi comuni di rilevante interesse nazionale, lasciando tuttavia ai vari soggetti coinvolti - ministeri, enti, agenzie - spazio e flessibilità nei piani operativi e nella esecuzione, evitando eccessi di rigidità e di burocrazia. Il Governo e l'intero sistema sarà supportato da un Comitato per la Ricerca e l'Innovazione, di nomina governativa. La definizione degli obiettivi strategici di Governo si tradurrà in un Programma Quadro Nazionale pluriennale, che, in analogia con l'equivalente strumento di cui si dota l'Unione Europea, definirà gli obiettivi, determinerà i grandi temi, individuerà le risorse, delineerà i percorsi attuativi e i soggetti coinvolti. Il processo decisionale troverà un completamento e un bilanciamento in un numero ristretto di Consigli Nazionali di Consulenza, per grandi aree scientifiche, sostitutivi degli attuali Comitati del CNR ed espressione autonoma della comunità scientifica, economica e sociale.
Per poter esercitare al meglio le sue funzioni,
il rinnovato Ministero dell'Università e della Ricerca
sarà posto nelle condizioni di monitorare, valutare, prevedere
e istruire le attività di ricerca, assicurando al sistema
nazionale il supporto alla formazione delle decisioni necessarie,
con ricorso a capacità e competenze anche esterne al Ministero
stesso.
3) Poiché il dettato legislativo della
delega pone inoltre giusta enfasi anche sulle questioni del riordino
degli Enti, della loro autonomia, della valorizzazione del personale,
il governo ha iniziato ad approfondire queste materie, dedicando
una specifica attenzione al metodo e ai criteri da seguire, con
particolare riferimento ad alcune realtà esemplari, quali
il CNR, l'ENEA, l'ASI, e ai principali ambiti della ricerca nazionale,
quello biomedico sanitario, agricolo, di interesse della Difesa,
della protezione civile, dell'Industria. Al rinnovato cervello
del sistema corrisponderà un sistema di enti rivisto nella
composizione e nelle rispettive missioni, dopo un processo di
valutazione dei compiti, delle prospettive e delle effettive capacità
di ogni istituzione, distinte nei ruoli e nelle attività,
ma sollecitate a convergere a sistema e a cooperare in maniera
più efficace.
4) Sempre nel contesto della delega, sono
stati presi inoltre in esame alcune linee di intervento per
il riordino degli strumenti, diretti e indiretti, a sostegno della
ricerca d'interesse delle imprese, volte a favorire anche nel
nostro Paese il ricorso a meccanismi automatici e alla leva fiscale.
5) Sarà valorizzata e sostenuta la qualità scientifica del lavoro svolto dai ricercatori: investire sul capitale umano, sui giovani, sul ricambio e sulla mobilità del personale significa assegnare il giusto valore alla scienza e alle sue potenzialità, favorendo la diffusione e rompendo circuiti chiusi. Rimangono certamente aperti molti problemi, a partire dall'esigenza di rendere visibile all'intera società, in un momento così controverso per l'allocazione di limitate risorse pubbliche, il valore aggiunto costituito da una presenza nazionale qualificata ed organizzata in un settore quale quello della ricerca e dell'innovazione.
In un mondo e in un'economia che si va integrando
e globalizzando, va combattuta la forte tentazione di considerare
la ricerca, il suo mondo e i suoi prodotti come una merce qualsiasi,
soggetta a tutte le possibili transazioni. Ciò non farebbe
giustizia del valore intrinseco, semplificabile come "culturale",
di questo bene, ma sarebbe, anche, in contraddizione con l'affermazione
di un ruolo che questo Paese ha conquistato nel confronto internazionale
per mezzo delle sue intelligenze e delle sue capacità.
E questa discrasia tra collocazione economica e capacità
scientifica finirebbe presto per penalizzare quel processo di
modernizzazione e di integrazione internazionale, già in
atto, e che è stato fin dall'inizio del suo mandato uno
degli obiettivi prioritari dell'azione del Governo.
LIMITI E FINALITÁ DELLA
DELEGA
La Legge 59 del 15 marzo 1997 L'articolo 11 della Legge 59/97 delega il Governo a "riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica nonché gli organismi operanti nel settore", definendone i criteri all'articolo 18. L'esercizio della delega risulta chiaramente incentrato su di una visione sistemica del settore nella quale funzioni diverse assolte da soggetti diversi, pubblici e privati, enti o imprese, siano ricondotte a coerenza. L'obiettivo principale è quello di raggiungere una accresciuta efficienza ed efficacia nel sistema ricerca nazionale attraverso una maggiore spinta verso il decentramento amministrativo e gestionale nel quadro più generale del raggiungimento dell'obiettivo di accorciare il circuito fra chi decide e chi è destinatario della decisione e di realizzare uno Stato più leggero e più efficiente. La riforma si realizzerà attraverso la predisposizione, entro il mese di luglio del 1998, di una serie di decreti, che dovranno comunque ispirarsi anche ai principi dettati all'art. 14 per la riforma degli enti pubblici. E' la prima volta da molti anni che la ricerca scientifica e tecnologica viene considerata in maniera strategica come un ambito decisivo per il Paese. L'ultimo intervento in ordine di tempo di pari rilevanza può essere considerato l'istituzione, con la legge 168 del 1989, del MURST, il quale tuttavia nacque al di fuori di un processo complessivo di ridefinizione dei compiti e delle funzioni centrali dello Stato. La legge 59/97, proseguendo e coniugando in un quadro sistematico linee e progetti di riforma sino ad ora disgiunti, si articola lungo tre direttrici principali: il decentramento di funzioni dallo Stato verso le Regioni e gli Enti locali, la riforma dell'amministrazione centrale e degli enti pubblici, la semplificazione dell'azione amministrativa e la valutazione dei suoi costi e dei suoi rendimenti. Con la legge 59/97 il processo di trasformazione dello Stato verso il modello di un federalismo amministrativo possibile e compatibile con la nostra Costituzione è strettamente collegato con la riforma dell'amministrazione centrale e periferica dello Stato. E' infatti evidente che trasferire competenze dal centro alla periferia senza contestualmente riformare profondamente il centro è un'operazione destinata al sicuro fallimento oltre che ad una profonda incoerenza. La riforma dell'amministrazione centrale dovrà portare alla piena attuazione delle disposizioni dell'art.95 della Costituzione sulle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio con il trasferimento ad altri soggetti di compiti non riconducibili alle sue funzioni; alla razionalizzazione e alla ridistribuzione di competenze fra i ministeri; al riordino degli enti pubblici nazionali e di alcune categorie di enti privati controllati dallo Stato; alla revisione e alla modernizzazione del sistema dei controlli e dei sistemi di valutazione, sostituendo ai controlli preventivi di legittimità i controlli di gestione e di risultato, al fine di verificare i costi e la qualità delle prestazioni rese alla collettività e la qualità dei risultati ottenuti. Alla luce dell'impegno richiesto e della particolarità del suo ambito di applicazione, il Ministro dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica ha accolto favorevolmente la richiesta del Parlamento di presentare una Relazione preliminare sulle linee di intervento del Governo, nella convinzione che, attraverso la discussione, il Parlamento, oltre che la comunità scientifica ed economica e le parti sociali, potrà esprimere il suo indirizzo e fornire il contributo necessario al Governo per meglio operare.
LA RICERCA ITALIANA NEL CONTESTO
EUROPEO E INTERNAZIONALE La situazione dello stato della ricerca nel nostro paese è stata oggetto, dalla metà degli anni '70 fino all'istituzione del MURST nel 1989, di un rapporto annuale predisposto dal Cnr, allegato alla relazione annuale previsionale dello Stato. Negli stessi anni l'Istat aveva istituito una rilevazione statistica sistematica delle spese e del personale impiegato in ricerca, mentre indagini più puntuali, per lo più svolte a livello parlamentare e mediante audizioni, hanno prodotto rapporti, relazioni, proposte sul mondo della ricerca. Tra le tante va segnalata quella predisposta dalla Presidenza del Consiglio a metà degli anni '80 attraverso un apposito gruppo di lavoro e nota con il nome del suo Presidente, Prof. Dadda. Successivamente, con la creazione del Ministero e sulla base della sua legge istitutiva, i Ministri Ruberti e Colombo hanno predisposto la relazione del Piano pluriennale della ricerca, purtroppo mai attuato. L'Ocse, nel 1992, ha predisposto un rapporto di valutazione del sistema scientifico nazionale. Il Consiglio Nazionale della Scienza e della Tecnologia ha elaborato, nel maggio 1996, la nuova bozza di Piano triennale contenente una aggiornata radiografia del sistema ricerca. Altri recenti studi, del Cnel, dell'Enea, dell'Istat e del Cnr sono disponibili per consentire una lettura particolareggiata dei problemi, dei dati e delle prospettive del settore.
La presente relazione si limita a riportare
alcuni dei dati più significativi.
Il problema delle risorse finanziarie
e umane In Italia il complesso delle risorse finanziarie ed umane è insufficiente, in assoluto e comparativamente con gli altri Paesi industrializzati. C'è da dire, però, che, confrontando i dati percentuali della spesa, si nota che in Italia la spesa pubblica non è inferiore a quella degli altri Paesi, mentre la stessa cosa non si può dire per la spesa delle imprese che negli Stati Uniti, Giappone e Germania sono il vero motore del settore. Se corretto sulla base di una più accurata suddivisione tra ricerca e innovazione (nelle imprese) e tra ricerca e formazione (nel sistema pubblico), il dato complessivo della spesa globale di ricerca e sviluppo nel nostro Paese è in costante diminuzione dal 1992, soprattutto per la parte delle imprese che è stata oggetto di un processo complesso di ristrutturazione non ancora conclusosi. La nostra industria è infatti largamente specializzata in prodotti di media-bassa tecnologia, e il numero di imprese, anche per motivi dimensionali, che possono competere e cooperare sulla base di tecnologie di punta, è ancora troppo ristretto (cfr. Grafici e Tabelle). Fin dall'Accordo per il lavoro del 24 settembre 1996, il Governo si è assunto il compito di adeguare i volumi di spesa pubblica e privata per la ricerca, aumentando gradualmente il livello attuale di spesa. Sarà necessario anche operare per correggere l'attuale anomalia sulla distribuzione geografica della spesa che vede tre regioni, Piemonte, Lombardia e Lazio assorbire circa il 70% delle risorse disponibili. Il personale scientifico e tecnico dedicato alla ricerca (143.823 tra ricercatori, tecnici e altro personale, pubblici e privati, nell'anno 1994, con un incremento negli ultimi 10 anni solamente del 2,5%) è, nel nostro Paese, pari alla metà della media europea (a parità di popolazione o di PIL) ed è, inoltre, concentrato (per oltre il 60%) nell'impiego pubblico, contro una presenza media statale europea inferiore (50%), e quella ben inferiore di USA, Germania e Giappone (circa il 30%). La scarsa presenza di personale di ricerca e la preoccupante elevata età media, indicano una debolezza sia del sistema pubblico che di quello privato (industrie e servizi). La mobilità e la flessibilità dei ricercatori non va ricercata soltanto all'interno del sistema pubblico, ma anche e sempre più verso e dalle imprese. L'obiettivo primario del governo è quello di incrementare il personale di ricerca nella società italiana e perciò è necessario creare un sistema permeabile, non a compartimenti stagni. Così pure, è importante assumere nuovo personale giovane e qualificato, privilegiando contratti a termine rispetto a contratti di lavoro permanenti che tendono a irrigidire le strutture. É ormai avviata anche in Italia la stagione delle privatizzazioni; in questa delicata fase di transizione sarà importante non disperdere le professionalità esistenti accumulate dopo anni di lavoro in importanti istituzioni e centri di ricerca.
Il dottorato di ricerca, le scuole di specializzazione
e in generale la formazione di terzo livello, deve servire, come
nei paesi più avanzati d'Europa, a preparare giovani attraverso
la ricerca, non solo per le Università e per gli Enti pubblici,
ma anche per le imprese, che vanno "scientificizzate",
perché c'è bisogno di uomini e donne altamente qualificati,
non solo nella "funzione ricerca", ma anche nelle altre
funzioni essenziali dell'impresa.
La bilancia tecnologica dei pagamenti, la
proprietà intellettuale e i brevetti La nostra bilancia tecnologica dei pagamenti, cioè lo strumento che misura le transazioni della bilancia dei pagamenti di un paese nei riguardi dell'acquisto e la vendita di conoscenze di informazioni di natura tecnologica, segnala una posizione di saldo negativo tra acquisti e cessioni, ovvero una dipendenza tecnologica del nostro paese nei confronti dell'estero. Sul saldo negativo influiscono anche il limitato grado di tutela offerto dal sistema brevettuale nazionale e la scarsa propensione alla estensione all'estero dei nostri brevetti. Si fa notare, che anche a livello comunitario, non esiste ancora un diritto brevettuale unificato, malgrado ci sia un accordo che risale al 1989. Questo fatto mette in difficoltà i Paesi della Comunità rispetto a concorrenti come USA e Giappone che ne fanno un largo uso. Il costo per il loro deposito e mantenimento, è sei volte più elevato del corrispondente costo negli Stati Uniti. Questo penalizza soprattutto le piccole e medie imprese, per cui si auspica che possano essere previste a livello comunitario misure specifiche (small entities fees) per PMI ed Università. Se facciamo riferimento al brevetto europeo si nota che, in riferimento all'anno 1995, il numero di brevetti rilasciati per l'Italia equivale a circa il 50% delle domande presentate, percentuale inferiore a quella di Francia e Germania che si attestano intorno al 75%. Questo è un indice di carenza di metodo di presentazione o di supporto presso l'Ufficio Brevetti Europei. (cfr. Grafici e Tabelle).
Passando ad un esame più settoriale
dei parametri di confronto tra i risultati della ricerca italiana
e quella internazionale, si trova che, ad esempio nel campo delle
domande di brevetto internazionale, si va da una situazione di
debolezza nell'aerospazio (1.9% delle domande sulla media OCSE), ad una situazione di forza nei trasporti (5.5%), mentre
nel campo della ricerca accademica, si va da un minimo del 2.2%
nella biologia, ad un massimo del 3.3% nella matematica (cfr.
Rapporto Europeo sugli indicatori della Scienza e della Tecnologia,
1994).
La partecipazione della ricerca italiana
in ambito internazionale Nel panorama internazionale, la ricerca scientifica e tecnologica del nostro Paese si colloca in una posizione intermedia, con alcuni punti di indubbia forza e punti di minore competitività. Dati qualitativi sulla presenza di ricercatori italiani nelle maggiori istituzioni di ricerca europee e sul loro successo in termini di presenza scientifica anche a livello di posizioni di alta responsabilità nelle iniziative internazionali e nei migliori laboratori nazionali di altri Paesi, confermano che la qualità della nostra formazione di base e il suo confronto internazionale reggono alla prova della aumentata competitività nel sistema scientifico internazionale Definendo i parametri di riferimento sulla base degli indicatori medi OCSE, la ricerca scientifica e tecnologica del nostro Paese, dal punto di vista della qualità media, ha un livello di produttività confrontabile al suo livello di spesa: la spesa, sul totale OCSE, si attesta a circa il 3.4%, le pubblicazioni totali a circa il 3.0%, le domande di brevetto internazionale al 3.5% e l'export high-tech al 4.55% (dati '92/'93). Il confronto, anziché con le medie europee o OCSE, con i singoli Paesi più competitivi nel campo della ricerca e della tecnologia (Germania, Francia Regno Unito, nonché USA e Giappone), indica una forte debolezza strutturale della nostra ricerca, dovuta ad una molteplicità di fattori tra i quali certamente anche quelli relativi alla organizzazione, valutazione e gestione del sistema. Un elemento da segnalare è che l'Italia, nel 1994, ha acquistato ricerca dall'estero per circa 1.600 miliardi, mentre ha ricevuto contributi per la propria ricerca per 1.000 miliardi circa. Per quanto riguarda il confronto europeo e la partecipazione ai programmi quadro dell'Unione Europea, nell'arco temporale compreso tra il 1987 e il 1993, periodo di riferimento per l'attuazione del II e III programma quadro dell'Unione Europea, la partecipazione italiana ha conseguito mediamente il livello percentuale del 10%, rispetto al 20% della Francia, al 19% di Germania e Regno Unito. L'Olanda ha raggiunto l'8% e la Spagna il 6% (v. tabelle allegate). Nel IV programma quadro (1994-1998), che registra un allargamento degli Stati Membri dai precedenti 12 agli attuali 15, la partecipazione italiana (dati riferiti al 1996) si attesta su di un livello percentuale del 9,39%, contro il 19% della Germania, il 18% della Francia, il 17% del Regno Unito, l'8% dell'Olanda e il 5% della Spagna. Recenti dati (giugno 1997), comprensivi altresì di informazioni statistiche riguardanti i singoli programmi specifici, quali trasporti, tecnologie dell'informazione e della comunicazione e innovazione, non considerati nelle precedenti percentuali fornite, perchè appartenenti ad altri servizi della Commissione Europea (DG III, DG VII, DG XIII), segnalano un netto miglioramento nella partecipazione, che si colloca intorno all'11,80%. Se si tiene conto dell'effetto derivato dall'ingresso dei nuovi tre Paesi (Austria, Finlandia e Svezia) consistente nella riduzione della soglia di contribuzione della quota italiana all'Unione Europea, dal precedente 14% all'attuale 11,5%, il dato statistico sopra evidenziato può ritenersi senza altro migliorativo, oltre che soddisfacente. Il Ministero partecipa, altresì, ad alcune iniziative in sede multilaterale, tra cui le più rilevanti sono il CERN, l'EMBL ed EUREKA. Per quanto riguarda il CERN, Centro Europeo per la Ricerca Nucleare con sede a Ginevra, la contribuzione italiana per il 1997 è stata di circa 143 miliardi di lire, il 14,2% del totale, collocando l'Italia al 3° posto tra i contribuenti internazionali. Il personale italiano dipendente dal CERN è il 7,5% del totale, percentuale allineata a quella dei Paesi non ospitanti. Il ritorno in termini di commesse industriali nell'ultimo triennio è stato di circa il 90%, mentre il ritorno in termini di numero di utilizzatori è di circa il 20%. L'EMBL, Laboratorio Europeo di Biologia Molecolare con sede ad Heidelberg, promuove la cooperazione europea e la ricerca nel campo della biologia molecolare. La quota italiana di contribuzione è pari al 15,28% e ad oggi il ritorno economico non è soddisfacente. Si prevede che la situazione migliori attraverso il prossimo avvio, presso i laboratori CNR di Monterotondo, di un programma di ricerca finanziato dall'EMBL per circa 2 miliardi di lire all'anno. EUREKA è un'iniziativa internazionale di promozione e sostegno della ricerca scientifica e industriale, varata nel 1985 da 17 Paesi dell'Europa Occidentale il cui obiettivo generale è accrescere la produttività e la competitività dell'economia e delle industria europea sul mercato civile mondiale. Complessivamente l'Italia in una prospettiva di valutazione "storica" della partecipazione ad EUREKA (1985-1986), si colloca tra i Paesi più attivi con 185 progetti approvati, pari al 18,7% del totale, posizionandosi al 3° posto dopo Germania e Francia.
Un altro elemento, da considerarsi nel confronto
europeo, è quello delle grandi infrastrutture per la ricerca,
che nel nostro Paese, essendo di qualità e competitive,
anche sulla base del loro successo nel Programma-Quadro, saranno
potenziate con interventi di maggiore qualificazione e di internazionalizzazione.
Lo stato della valutazione e della prospezione
tecnologica in Italia Come è stato segnalato dal rapporto OCSE sulla politica scientifica e tecnologica (1992), manca in Italia qualsiasi attività sistematica di valutazione. Questa carenza è generalmente attribuita, da un lato, alla mancanza di una cultura della valutazione in senso ampio e, dall'altro, alla mancanza di definizione di obiettivi chiari soprattutto per quanto riguarda i programmi di ricerca e le politiche, ma, per molti aspetti, anche per quanto riguarda enti e istituti le cui attività nel tempo si sono talvolta allontanate dagli scopi previsti originariamente negli statuti. Di conseguenza non si sono sviluppate in misura sufficiente procedure di valutazione, valide sull'intero sistema, nè si sono create delle competenze professionali specifiche. A livello europeo, invece, le attività di valutazione hanno origini più differenziate e lontane, come indicano le esperienze di Francia, Germania e, soprattutto, Regno Unito. L'esperienza francese è notevolmente consolidata nel campo della valutazione della qualità della ricerca a livello di singolo individuo, e si è affinata in virtù di una politica di professionalizzazione della scienza perseguita dal CNRS sin dall'inizio degli anni '50. Le ulteriori modalità di valutazione, sviluppatesi successivamente, sono legate all'attività di due organi di supervisione: il Comitè National di Evaluation, per l'ambito universitario, e il Comitè National de Evaluation de la Recherche per le istituzioni e i progetti di ricerca finanziati nell'ambito del bilancio pubblico per la ricerca e lo sviluppo. In entrambi i casi l'attività di valutazione ha come obiettivo la valorizzazione del coinvolgimento dei soggetti in progetti di lungo periodo e funzione di supporto alle scelte strategiche che ne conseguono. La valutazione "accompagna" lo svolgersi dei progetti in un rapporto dialettico tra valutatore e valutato. La forte prevalenza in Germania di attività di ricerca svolta da centri di natura privata, diffusi sul territorio, connota l'esperienza tedesca in modo differente dalla precedente. L'attività di valutazione si è sviluppata, sin dagli anni '70, nell'ambito di programmi generali di sostegno alla R&S delle piccole e medie imprese, spostandosi poi progressivamente verso la valutazione di grandi progetti o programmi di ricerca. Conseguenza di questo approccio è l'ampio sviluppo di attività di valutazione di "breve periodo" e dell'attività di monitoraggio in itinere di progetti, a fronte di un più sporadico utilizzo di forme di valutazione "ex ante" e strategiche, più legate ad una attività di programmazione, e ad obiettivi tecnologici e scientifici di lungo periodo. L'attività è svolta in modo prevalente da enti ed istituti di ricerca esterni al sistema pubblico. L'esperienza inglese è più consolidata. Risale infatti al 1914 l'istituzione del Exchequer and Audit Department, avente l'incarico di rendere conto, dinanzi al Parlamento e ai cittadini, dell'utilizzo dei fondi pubblici. Da una prevalente funzione di "controllo" il sistema di valutazione inglese è passato nel corso del tempo, a strumento di supporto all'attività decisionale. Negli anni '70 viene introdotto il sistema PAR (Programme Analysis Review) con l'obiettivo di spostare l'attenzione sull'efficienza "interna" del progetto e sulle implicazioni strategiche a livello di politiche tecnologiche. All'inizio degli anni '80 si pose chiaramente il problema di fornire ai manager sia una chiara visione degli obiettivi che i mezzi per valutare e, dove possibile, misurare, l'output e la performance della spesa in relazione agli obiettivi individuati. Un passo decisivo verso l'introduzione della valutazione come strumento di politica tecnologica è stato rappresentato dalla creazione del Science and Technology Assessment Office che ha avuto il compito di stimolare ed assistere i diversi dipartimenti governativi nella creazione e messa in opera di sistemi di valutazione. L'opera dell' Assessment Office si è conclusa nei prima anni '90 ed oggi l'attività dei vari dipartimenti è supervisionata dall'Evaluation and Policy Improvement Committee (EPIC) In Europa, l'Italia è l'unico Paese a non avere esperienze pubbliche organiche di prospezione tecnologica. La definizione delle linee di sviluppo delle attività di ricerca e delle tecnologie più innovative e del loro rapporto con la domanda di ricerca è, dalla fine degli anni '80, uno dei nodi centrali delle politiche pubbliche di sostegno all'innovazione, soprattutto in seguito al ridimensionamento delle risorse dedicate al settore e alla conseguente necessità di razionalizzarne ed ottimizzarne l'utilizzo. La "prospezione tecnologica", è relativamente recente in Europa, e ha trovato la sua origine negli Stati Uniti ed in Giappone. Soprattutto in quest'ultimo Paese tale attività ha avuto uno sviluppo pluriennale, esplicandosi in una pluralità di metodologie. Sia a livello di Unione Europea che di paesi come la Francia e la Gran Bretagna, la definizione delle scelte inerenti la R&S è avvenuta anche a seguito della costruzione di scenari tecnologici e della identificazione di tecnologie chiave emergenti. Le diverse esperienze delineano procedimenti di progressiva definizione di ambiti tecnologici ritenuti prioritari, sia per il loro impatto sullo sviluppo economico nel suo complesso - misurato in termini di occupazione, reddito, competitività -, sia per la possibilità di generare a loro volta rilevanti progressi nello sviluppo della tecnologia. Rispondendo a un bisogno diffuso tra i paesi membri, la Commissione Europea ha promosso una rete europea di organismi che svolgono funzioni di technology assessment (rete ETAN) e ha costituito a Siviglia un Centro Comune di Ricerca specializzato nel settore della prospezione tecnologica. In Italia sono stati fatti alcuni interessanti esercizi di previsione tecnologica, al di fuori però di una logica organica e sistematica in grado di produrre effetti operativi nelle politiche di ricerca. Il Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica ha avviato una rilevazione dei bisogni tecnologici delle PMI (road map) che, con la collaborazione di alcuni istituti competenti, in alcune aree geografiche significative e per alcuni settori industriali specifici, fornirà indicazioni preziose per impostare un'attività continuativa di monitoraggio, estendibile a tutto il territorio nazionale e ad altri settori produttivi. .
Tabelle e grafici Nelle pagine che seguono sono raccolti grafici e tabelle che rappresentano un quadro dell'investimento italiano in Ricerca e Sviluppo. Le informazioni riportate sono tratte dal volumetto dell'ISRDS del CNR "Scienza e Tecnologia in cifre 1997'' e dal fascicolo "Compendio della Ricerca e Sviluppo'' pubblicato dall'AIRI nel maggio 1997.
I dati sono stati organizzati in tabelle e
grafici disposti secondo un criterio di progressiva decomposizione
delle informazioni. In questo modo molti grafici e tabelle mostrano
i dettagli e la composizione dei dati contenuti nelle tabelle
e nei grafici precedenti. A ogni tavola è associata una
didascalia nella quale vengono anche riportate le fonti.
1. La spesa per ricerca e sviluppo
2. La composizione della spesa per ricerca
e sviluppo Finanziatori
Esecutori
3. L'analisi della spesa per ricerca
e sviluppo
4. Altri indicatori
5. Le risorse umane
1. La spesa per ricerca e sviluppo
I dati che si riferiscono all'anno 1995 sono previsioni. Nota: Si osserva che la spesa per Ricerca e Sviluppo in Italia in percentuale di PIL è stata, nel 1994, circa la metà di quella francese e tedesca o americana, e poco più della metà di quella inglese.
Fonte: Ocse
Nota. La spesa per Ricerca e Sviluppo in rapporto al prodotto interno lordo in alcuni paesi dell'Ocse. I dati che si riferiscono all'anno 1995 sono previsioni.
Fonte: Ocse
(milioni di dollari USA a prezzi
1990)
Nota.La conversione in milioni di dollari USA a prezzi 1990 (mdu) è stata eseguita secondo le parità di potere di acquisto elaborate dall'Ocse.
Fonte: Elaborazione dell'Isrds su dati Ocse.
Nota: La spesa per Ricerca e Sviluppo negli anni '90 si è evoluta verso una effettiva riduzione. Fonte : Elaborazione dell'Isrds su dati Ocse.
2. La composizione della spesa per ricerca
e sviluppo Finanziatori
Spesa per Ricerca e Sviluppo, globale, nei principali paesi industrializzati per settore finanziatore (composizione percentuale). Nota: Sono comprese le spese per Ricerca e Sviluppo finanziate dal Paese verso l'estero.
Fonte: AIRI
Nota: per l'Italia l'impegno industriale è simile a quello della Francia e del Regno Unito, mentre in Europa il più elevato è quello tedesco
Fonte AIRI.
milioni di lire
percentuale
(a)=previsioni. Nota: in questi dati (intra muros) non sono considerate le spese di ricerca all'estero
Fonte: AIRI
La composizione percentuale della Spesa per Ricerca e Sviluppo in italia "intra muros", per fonte di finanziamento anno 1994.
Fonte: Istat
Esecutori
Nota: anno 1994 (a)= compreso in altra voce. Fonte: AIRI
Nota: anno 1994 (composizione percentuale).
Fonte: AIRI
milioni di lire
Nota: L'Italia ha speso nel 1996 all'estero circa 1700 miliardi per Ricerca e Sviluppo
Fonte: AIRI
La spesa per Ricerca e Sviluppo per fonte di finanziamento e settore di esecuzione in Italia nell'anno 1994.
Fonte: Istat
Composizione percentuale della spesa globale per Ricerca e Sviluppo in Italia nell'anno 1994.
Fonte: AIRI
La composizione percentuale della spesa per Ricerca e Sviluppo in Italia "intra muros" nell'anno 1994.
Fonte:Istat
3. L'analisi della spesa per ricerca
e sviluppo
(a) = escluse le Università Nota: Piemonte, Lombardia e Lazio assorbono il 70% delle spese in Ricerca.
Fonte: AIRI
Fonte: elaborazione su dati IRSDS-CNR
Fonte: elaborazione su dati IRSDS-CNR
Nota: Nel 1994 le imprese italiane hanno contribuito alla Ricerca e Sviluppo per la propria attività in percentuale più di quelle francesi statunitensi e del Regno Unito.
Fonte: AIRI
4. Altri indicatori
Fonte Elaborazione dell'ISRDS-CNR su
dati UIC
Nota: Se consideriamo l'investimento globale in Ricerca e Sviluppo per ogni Paese e lo rapportiamo alle rispettive domande di brevetto otteniamo il seguente "costo globale per brevetto" (in milioni di dollari USA, mdu): Italia 4,5 mdu, Francia 4,6 mdu, Germania 2,6 mdu, Regno Unito 4,6 mdu. In Europa l'Italia ha una produttività globale di brevetti in funzione della spesa con un indice pari a Francia e Regno Unito. Solo in Germania la produttività è quasi doppia.
Fonte: elaborazione su dati dell'Ufficio
Europeo dei Brevetti.
Nota: si osserva che poco più della metà delle domande di brevetto italiane vengono accettate.
Fonte: Ufficio Europeo dei Brevetti.
Fonte: National Science Foundation,
USA.
5. Le risorse umane
Personale addetto alla Ricerca e Sviluppo, globale, per principali Paesi industrializzati in unità equivalente a tempo pieno
Nota. Nell'istogramma sono rappresentati i dati dell'anno 1993.
Fonte: AIRI
Personale addetto alla Ricerca e Sviluppo , ricercatori (o laureati), per i principali Paesi industrializzati in unità equivalente a tempo pieno
Nota. Nell'istogramma vengono confrontati i dati dell'anno 1993.
Fonte: AIRI
Il personale di ricerca per qualifica, titolo di studio e settore di impiego in Italia (1994).
Nota.Nell'istogramma è rappresentata la composizione percentuale nell'anno 1994.
Fonte: Elaborazione dell'Isrds-Cnr su
dati Istat
Nota: Nella voce "Altri" sono comprese le seguenti figure professionali: professori a contratto, esperti e collaboratori linguistici, contrattisti.
Fonte: Elaborazione dell'Isrds-Cnr su
dati Istat.
(*): Stazioni sperimentali dell'industria e istituti sperimentali agrari.
Fonte: elaborazione dell'Isrds-Cnr su
dati delle singole amministrazioni.
Nota. In unità equivalente a tempo pieno e incidenza percentuale su totale nazionale.
Fonte: AIRI
I PRINCIPALI SOGGETTI PUBBLICI DELLA
RICERCA IN ITALIA
Tipologia e classificazione Nel 1980, con l'articolo 63 del D.P.R. n. 382, si tentò di realizzare uno strumento che, nel medio periodo, agevolasse un processo di cooperazione fra gli organi competenti nel campo del finanziamento della ricerca scientifica, attraverso la realizzazione di un'Anagrafe delle Ricerche. Il terzo comma di detto articolo prevedeva infatti l'istituzione di una Anagrafe nazionale delle ricerche "al fine di evitare ogni superflua duplicazione e sovrapposizione di strutture e finanziamenti". Si creavano le premesse per una più consapevole e documentata valutazione dei vari progetti e si permetteva agli enti erogatori di effettuare un efficace controllo nei riguardi delle duplicazioni evidentemente artificiali, "superflue". Lo stato dell'Anagrafe non è soddisfacente ed essa va rapidamente rivista nell'impianto e aggiornata nei dati - per altro cospicui - in modo da renderla entro il 1998 consultabile direttamente per via elettronica.
Il panorama dei soggetti che a vario titolo
svolgono nel nostro paese attività di ricerca è
assai variegato. In tale contesto occorre considerare le università,
definite dal D.P.R. 382 del 1980 come sedi primarie della ricerca
scientifica. Gli aspetti fondamentali della ricerca scientifica
universitaria sono i seguenti: - ampia autonomia e pluridisciplinarietà della ricerca, nell'ambito dell'autonomia statutaria e regolamentare dell'università e in connessione alla libertà di insegnamento dei professori universitari e dei ricercatori; - finanziamento della ricerca con una quota per ateneo e con un ulteriore importo da assegnare a progetti di ricerca di interesse nazionale e di rilevante interesse per lo sviluppo della scienza; - possibilità di svolgere attività di ricerca in conto terzi;
- costituzione di strutture dipartimentali
per l'organizzazione e il coordinamento dell'attività di
ricerca.
Nel contesto di una tipologia e classificazione
degli organismi di ricerca sono quindi da indicare i consorzi
interuniversitari nazionali (44) e i centri interuniversitari
nazionali e internazionali (152). I centri e i consorzi sono costituiti,
ai sensi dell'articolo 91 del D.P.R. 382 del 1980, tramite convenzione
tra le università interessate, quali strumenti di collaborazione
scientifica, ovvero sedi di servizi scientifici utilizzati da
più università. Con riferimento agli Enti di ricerca possiamo individuare alcuni elementi chiave per definire una loro tipologia e classificazione. Il primo elemento è sicuramente quello funzionale, ossia l'individuazione di quegli Enti che svolgono esclusivamente, o prevalentemente, attività di ricerca. Tale individuazione non si presenta sempre agevole: infatti molti soggetti pubblici e privati svolgono spesso contestualmente una serie di funzioni, correlate ma non identificabili nella ricerca intesa come attività preordinata all'avanzamento delle conoscenze. Si tratta di funzioni relative alla consulenza ed alla valutazione tecnico scientifica, alla normazione tecnica, alla raccolta ed elaborazione di dati, al monitoraggio, all'assistenza ed alla formazione, alla prova di materiali, all'organizzazione di eventi ed alla diffusione della cultura scientifica. Dal punto di vista degli enti e delle amministrazioni pubbliche, si sono determinate sul piano giuridico alcune classificazioni rilevanti per definire la normativa di riferimento sotto il profilo amministrativo e contabile e finanziario e per il trattamento del personale. Da questo punto di vista, la legge n. 70 del 1975 sul riordino degli enti pubblici non economici aveva raggruppato gli enti di ricerca (con esclusione delle università e degli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano) nella tabella n. 6. Successivamente tale classificazione è stata ampliata e, a seguito della legge quadro sul pubblico impiego, con il più recente D.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593 si è costituito il comparto degli enti di ricerca, nel quale sono inseriti 57 enti, per i quali si è ritenuto di individuare come attività prevalente la ricerca. A tali enti occorre sicuramente aggiungere l'ENEA, che non e soggetto alla legge quadro sul pubblico impiego, e l'ASI. Per quanto riguarda la forma giuridica dei soggetti ricompresi nel comparto ricerca, nonchè dell'ENEA e dell'ASI possiamo distinguere: a) organi, uffici e servizi (denominati anche centri o istituti) dei Ministeri o di altre pubbliche amministrazioni, i quali non hanno una personalità giuridica distinta dai ministeri o dalle amministrazioni di riferimento, bensì godono di forme più o meno accentuate di autonomia amministrativa, organizzativa e contabile;
b) enti pubblici di ricerca o agenzie, con
propria personalità giuridica di diritto pubblico, disciplinati
da leggi specifiche (che dispongono di margini più o meno
ampi di autonomia amministrativa contabile e finanziaria), vigilati
da un Ministero. Con riferimento alle funzioni, acquista rilievo il legame con i diversi Ministeri di cui i soggetti compresi nel comparto ricerca costituiscono uffici o servizi ovvero da cui sono vigilati. Da questo punto di vista emerge la specificità del campo di ricerca e il grado di autonomia nello svolgere le proprie attività. Mentre per i soggetti di cui alle lettere a) e b), vigilati o inseriti in Ministeri diversi dal MURST, si può evidenziare un campo di attività analogo a quello dell'amministrazione che li comprende o che li vigila, per quanto concerne gli enti e gli organismi vigilati dal MURST si evidenzia un ampio spettro disciplinare e un più spiccato carattere di autonomia. Al riguardo si può quindi ricordare che, nell'ambito del comparto ricerca e fra gli enti e gli organismi vigilati dal MURST, la legge n. 168 del 1989 ha posto alcuni principi generali sull'attività degli enti di ricerca, attribuendo autonomia scientifica, organizzativa finanziaria e contabile agli enti cosidetti a carattere non strumentale.
Questi enti sono stati così definiti
dalla commissione di studio presieduta dal Prof. Massimo Severo
Giannini: "L'attività di ricerca deve essere volta
all'avanzamento delle conoscenze in un settore disciplinare o
per un tema specifico. L'attività è organizzata
dalla stessa comunità scientifica e svolta da personale
che esercita in prevalenza attività di ricerca; l'attività
è promossa o finanziata non in rapporto a specifiche ricadute
o vantaggi. Si ha ricerca pubblica non strumentale, pertanto,
quando l'intervento pubblico, sia esso di diretta organizzazione
di strutture scientifiche o di promozione, appare volto a garantire
che la ricerca sia svolta o si sviluppi in quanto tale".
Sulla base di tale definizione, con la legge n. 168 del 1989 e successivi provvedimenti sono stati individuati 10 enti non strumentali, nell'ambito del comparto ricerca e fra quelli vigilati dal MURST, cui si aggiungono gli osservatori, astrofisici e vesuviano, i quali, a differenza di tutti gli altri enti di ricerca, sono disciplinati da una normativa simile a quella universitaria. Le tipologie e le classificazioni finora indicate sono comunque insufficienti a rappresentare l'universo dei soggetti che svolgono attività di ricerca. Vanno pertanto integrate tenendo conto: - di altri enti, uffici o servizi che pur non rientrando nel comparto ricerca svolgono quanto meno parzialmente attività di ricerca.Si pensi ad esempio all'Agenzia nazionale per l'ambiente, agli enti vigilati dal ministero della pubblica istruzione (biblioteca di documentazione pedagogica, IRRSAE e CEDE), ai centri tecnici del Ministero della difesa e del Ministero dei trasporti, ad enti del comparto sanitario che svolgono congiuntamente attività di ricerca e di assistenza (istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, istituti zooprofilattici sperimentali), agli ist | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
